印度高等教育支出绩效评价制度及启示

刘晓凤

摘要：印度为提升高等教育支出绩效，从1987年开始建立高等教育绩效评价制度。评价采取具有权威性、独立性和中立性的外部机构评价与高校内部评价相结合的办法。评价过程坚持信息公开透明，并要求学生参与。对各高校的绩效评价结果与财政对学校的拨款挂钩，并且是学生校际流动的重要参考。

关键词：印度；高等教育；支出绩效评价制度

中图分类号：G51 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０12）０6－００67－04

印度独立后，高等教育一直保持着较快的发展速度，这与其不断完善的高等教育支出绩效评价制度有很大关系。

一、评价机构

鉴于高等教育支出绩效的普遍下滑且缺少专门的绩效评价机构，1986年印度《国家教育政策》指出需要建立一个专门的鉴定委员会以推行强制的定期评价。因此，印度大学拨款委员会于1987年宣布成立“质量鉴定与评价委员会”，专门负责检查和鉴定高等教育的绩效。质量鉴定与评价委员会的评定过程如下：由各院校依照特定的参数展开自评；专家委员会在查清各项指标的基础上展开评价；对同类学校自评与专家评价结果进行考核、考察，最后对各校做出最终评价。该委员会运用自己制定的评价标准与方法对高等院校及其课程计划进行分析和评价。

1987年经立法机关通过的《全印技术教育委员会法》要求建立一个专司高等专业技术类院校绩效评价的“全国质量鉴定委员会”，该委员会依照制定的规划与标准定期对专业技术类院校及有关的教育计划进行评价并给出意见和建议。

印度政府在20世纪90年代建立了“私立高等学校认可委员会”，以加强对私立学院的考核与评价活动。

1994年大学拨款委员会又推动建立了国家评价与鉴定委员会NAAC（TheNationalAssessmentandAccreditationCouncil），对高等教育支出绩效进行控制与管理，对高等教育机构与课程实施评定，帮助大学达成其目的，倡导自评，改革教学与科研并进行其他创新。NAAC持续扩张自身的影响力，强化自身的主体地位，探寻有关各方的支持。

二、校内外评价相结合

NAAC作为外部高等教育支出绩效评价的执行主体，必须要得到各高等院校的支持与合作，才能有效推动。因此，NAAC自实施评价与认证一开始，就不断加强和高等院校的交流与沟通，增进院校对绩效评价与认证的支持和理解，推动高等院校建立与完善内部绩效评价机制。以内促外、内外结合乃印度高等教育支出绩效评价成功的关键所在。

（一）绩效评价的外部运行机制

印度绩效评价的基本理念，即全部活动的最终目的是推动学校练好提高与确保绩效的“内功”。不管是对学校所有活动展开评价，还是对个别专业、课程的评价，第一步都需要学校或有关院系提出自我评价报告，包括学校或学科本身绩效保证的机制及运行状况；第二步是在与有关学校、院系协商后组织同行专家，在分析研究学校或院系所提交报告的基础上，并就评价指导思想、方法、指标体系及其运用等方面实施一定培训之后，进行实地调查、考核；第三步是准备评审报告，报告在定稿前要送交被评学校提出见解，合理者予以吸收，或随附学校保留意见；第四步是正式公布评审报告，印度在自愿原则下，通过经济激励手段促使学校接受评价。

（二）建立高校内部的绩效评价体系

在外部评价鉴定完毕之后，高校内部的绩效评价活动主要表现于追踪评价机制的建立上，这是绩效评价体系得以发展的重要因素，有助于高校内部绩效评价活动的规范化。内部绩效评价活动主要评价组织、课程、教学、科研、基础设施与对学生的支持等内容。这些内容同国家评价与鉴定委员会的评价标准大体一致，只是高校自身是设计与施行的主体。但是，国家评价与鉴定委员会并不是听之任之，委员会不仅提供高校内部绩效保障的指南、结构与形式，帮助高校保证内部绩效评价体系的运作，还对高校展开循环递进式的鉴定。

从长期看，追踪评价效果由其制度化程度所决定。为此，国家评价与鉴定委员会指导鉴定合格的高校成立内部绩效评价部门。该部门不但负责监控绩效，更担负着提高绩效的职责。国家评价与鉴定委员会期望内部绩效评价部门可发挥“催化剂”的功用，推动高校内部绩效改进的连环效应。

内部绩效评价部门的活动由绩效咨询委员会领导，绩效咨询委员会由校长担任主席，成员有行政人员代表、教师代表及地区社会代表，主要负责确定内部绩效评价部门的职责，及保证高校的教育举措契合绩效标准，且这些举措均得到有效地实施。2004年3月，国家评价与鉴定委员会颁布实施了《在鉴定合格的高校建立内部质量保证组织的指南》。当前，鉴定合格的全部高校均已接受了这份指南，有的鉴定合格高校也已成立了内部绩效评价部门。这不仅增强了高校对绩效评价活动的信心，还推动了国家评价与鉴定委员会再鉴定活动的施行。

（三）对鉴定合格期满的高校实施再鉴定

2004年3月，印度国家评价与鉴定委员会明确了再鉴定的架构。再鉴定的特色有：一是高校的核心价值为再鉴定的基础，这些核心价值涵盖对国家发展的贡献、培育学生的国际能力、帮助学生树立自身的价值观体系、推动科学技术的运用与对优质的追逐。其反映了在日益更新的背景下高校怎样贡献自己的一份力量，这也是完善评价标准的凭据。二是高校在鉴定合格期内怎样完善其核心价值是再鉴定的关键。再鉴定从绩效的维持、绩效的提高与鉴定报告对高校的影响这三项内容，考核高校在鉴定完毕之后的5年中为发展核心价值做出的成绩。这三项内容相互交错联结，需整体评价。

（四）不断改进绩效评价的运作机制

印度国家评价与鉴定委员会主要从三个方面健全运作机制，从而使其更加全面、专业与透明。（1）打算开展专业鉴定。鉴定对象是大学院系，鉴定内容与程序同高校鉴定相同，鉴定主要关注于院系教学功能发挥的成效与效率、教学计划的制定、在该学科领域中的地位及对学科发展的贡献等内容。当前，已确定好专业鉴定的方法与手段，但评价标准仍在探讨中。国家评价与鉴定委员会准备先行开展物理、化学、生命科学、管理、英语、经济学与国际研究等七大专业的鉴定活动。（2）促使评估人员更加专业化。国家评价与鉴定委员会最近决定加快培养评估人员的速度，将评估人员培训计划由每年1次增至每年4次。专业评估人员的增加，能避免申请鉴定的高校激增引起的鉴定水平下降，从而保证评估与鉴定的专业水平。它还通过签订协议减少评估人员的矛盾，并实施协调员定向计划，从评估人员中挑选出协调员，强化同行专家小组的内部协调机制。（3）建立投诉受理机制，保障工作的透明度。国家评价与鉴定委员会规定如果高校对鉴定结果不满，必须在收到鉴定证书的30天内提出书面上诉。执行长官先予以详细审查，再交由仲裁委员会深入研究。仲裁委员会先要收集并分析该校的自评报告、同行专家小组报告、书面上诉请求等有关信息，然后召开听证会，邀请同行专家小组主席一起听取高校的陈述。如果有必要，将派人去高校实地核查。最后，执行委员会根据仲裁委员会的建议做出决定，并将其反馈给高校。2004年5月，仲裁委员会在班加罗尔召开第一次会议，从此投诉受理机制正式开始运作。

三、评价结果与财政拨款挂钩

印度中央人力资源开发与高等教育部负责高等教育的治理，具体管理大学拨款委员会、中央重点大学、尖端科学研究院及专业性的研究会。印度中央一级的大学拨款委员会（UGC）是一种半官方、半独立性的中介组织，它的运营具有极大的独立性。主要司职对中央高校及附属学院和研究院的拨款，对政府高等教育资金配置及其他高校相关问题向政府人力资源开发部提出意见和建议，并对拨款的运用予以监督，指导与协调高等教育发展。大学拨款委员会对高等教育经费实施管理。大学拨款委员会和国家评价与鉴定委员会（NAAC）达成了一致，要求绩效评价必须形成报告并公开发表，以增加绩效评价的透明度。同时，对评价结果排序，并与教育行政拨款直接挂钩。印度实行中央与地方合作的高等教育财政管理体制，政府主导、集中管理，大学拨款委员会（UGC）主管、多组织参与、三级财政配合。中央政府主办并管理中央大学和国家重点学院，邦政府也有权创办并管理邦大学，邦大学的数量及其在校生的数量均占全国高校总数和在校生总数的80％。印度高等教育经费的75%以上来自中央及邦政府，由于印度以公办高校为主且学费低廉，整个高等教育体系极其依赖政府的财政投入。大学拨款委员会运用经济与强制的方式督促、指导和协调国家评价与鉴定委员会（NAAC）对高校进行评价与鉴定，并将评价结果与大学拨款委员会的拨款挂钩，规定高校若不接受评价与鉴定就不能获取政府的财政拨款与补贴。为了利用评价结果，NAAC保证主要资助者即中央政府与州政府，运用财政手段激励高校参与绩效评价，在决定具体计划的资助时以评价结果为依据。譬如，大学拨款委员会决定把部分发展性拨款和院校的认证结果相挂钩，对在鉴定中获取优秀的院校给予奖励，且高校可自由决定是把政府拨款重点用于奖励评价结果好的系科，还是用于帮助评价结果差的系科。印度还利用评价结果进行人事决策。印度的高校把评价结果作为人事决策的一个重要依据，评价结果与印度教职工有着密切的利益关联。这使得绩效评价变得相对敏感，受到校内各方人士的关注。在此背景下，印度把评价与奖惩的相关制度公布于众，并且在人事制度与绩效评价制度中明确规定，以一种坦然、公开的姿态面对高校教职工。

国家评价与鉴定委员会和大学拨款委员会的联系日益密切。2004年6月24日，大学拨款委员会决定拨付给国家评价与鉴定委员会1.1亿卢比以助其发展新的场所，以推动绩效评价保障体系的发展水平。国家评价与鉴定委员会也更为主动地向大学拨款委员会提供操作性极强的方法，帮助其监控与提升高等教育支出绩效，并把高校的鉴定结果与邦的鉴定分析报告等信息迅速向大学拨款委员会反馈。

此外，国家评价与鉴定委员会不断争取和更多的专业委员会与行业协会协同配合，共同保证高等教育支出的绩效。2003年11月，国家评价与鉴定委员会举办有关社会服务教育绩效评价标准的论坛，同塔塔社会科学协会及一些社会服务教育学校共同探讨怎样推行社会服务教育的绩效保障活动。当前，国家评价与鉴定委员会正从事社会服务教育学校的评价与鉴定手册的编制工作。

四、印度高等教育支出绩效评价的启示

（一）评价机构中立

经由立法确认评价与评价机构的权威性和独立性是做好评价的根本保证，是高等教育支出绩效评价获得国际与国内社会承认的基本条件，从而也是高等教育与国际接轨、受信于人民的先决条件。尽管印度高等教育支出绩效评价机构在经费上尤其是人头费由政府补贴，部分成员更是由政府直接任命，但均明确规定为独立、自治机构，是受政府资助与支持而又独立于政府的依法设立的法人实体，是一种专门性的高等教育支出绩效评价组织。即绩效评价标准的制定、评价手段和评价结果的公布，均不由政府直接控制和干预。

印度政府对高等教育支出绩效评价的影响是间接的。评价工作由非政府工作人员主持，政府不参与评价活动，政府只负责制定总体的科研政策与在拨款数额上进行总量控制。表面上看政府在高等教育支出绩效评价问题上处于无为状态，不直接承担评价事宜，不介入标准的制定，即便有个别政府官员进入评价机构，其角色不仅不再为政府官员，还需与政府保持一定距离，完全以一名评价机构成员的身份说话办事。但通过NAAC这个评价中介组织，印度政府实现了其对高等教育的间接控制与干预。印度政府在高等教育支出绩效评价上起作用的方式是宏观的、间接的、隐性的。譬如制定法律法规，授予高等教育支出绩效评价以行为合法性；提议创办或建立高等教育支出绩效评价机构，以此给予评价机构以权威身份，强化评价力度；承认评价结果，依照评价结果决定对高校的财政支持力度等。政府不参与评价活动，不制定评价政策，但这并不表示政府与绩效评价绝缘，政府充分尊重评价，支持评价，依靠评价，以评价结果与财政拨款挂钩等方式，作用于评价活动中，达成其管理理念。这正是需要我们学习借鉴的地方。

近期，印度国会准备批准一项新的高等教育鉴定法。依照此法规，全部高校与专业均需要经由正式注册的鉴定机构给予定期认证。对约26 500所高校与大量的各类专业展开鉴定，需要许多能力强且可信任的鉴定机构。所以，依照此法规，会建立国家高等教育机构鉴定监管局。鉴定机构为非营利经营实体，受到国家监管局的管理，运作资金来自高校交纳的鉴定费。认证机构的所有权、管理权与内部规章若要变动，须监管局批准才能变更，且认证程序和收费标准也由监管局制定。但认证标准和规范则由有关法定监管机构制定。已有的认证机构——国家评价与鉴定委员会（NAAC）和国家鉴定理事会，在向新监管局注册前仍保持正常运转。依照此法规，所有新设高校在招生前需经过强制鉴定，已有的未鉴定高校与专业需在3年内通过该鉴定，已通过鉴定的高校与专业仅需要在鉴定有效期满之时再鉴定。法规对不按规定展开鉴定有着严厉的处罚举措，最高是监禁2年或罚款1000万卢比，或两者并罚。但中央政府有权决定哪些高校可不参与强制性鉴定。此法规把高等教育支出绩效问题置于焦点，一方面要求自治的高校必须依法鉴定，另一方面对专业鉴定机构进行监管。新法规使得注册与鉴定程序及时、透明与可信。新法规的目的在于通过鉴定提供有关高等教育支出绩效的可靠信息，为学生校际流动提供资讯。印度政府也期盼经由此法规，使得绩效评价举措和国际标准同步。由于支持多家鉴定机构的共存，该法规也为高校带来多种鉴定选择余地。

（二）学生参与评价

印度在法律上明确了学生参与高等教育支出绩效评价，从制度层面上确保了学生参与的权利，维护了学生权益。在印度，学生参与高等教育支出绩效评价既是法定的权利，也是由印度学生自治传统所决定的。学生代表可以直接参与评价计划的制定，同时学生有权评价高校的教学与学习、项目设计、学习环境，不仅以多种方式参与高校内部绩效评价机制，还可能作为外部评价专门小组的专家，直接参与外部绩效评价。学生在外部评价专门小组中发挥了独特的作用，甚至担当起领导责任，学生同评价小组成员一道，参加评价的整个活动，对所有与学生有关的问题负有特别责任。这些学生首先是一名学生，然后是国家或院系层面的学生代表，同时也是评价机构的一员与高等教育最大的利益相关者。学生参与可以推动评价机构更为深刻地讨论，使课程、教学、考试形式等依照学生的经验获得完善与改进，同时还加强了关系学生利益的教育支出绩效评价的合法性，展现了高等教育支出绩效评价的民主性。

印度为学生参与评价从如下方面创造了良好的评价环境：

第一，设计的指标切实从学生的角度考虑。评价指标的设计不仅全面考虑科学性，还切实考虑到使用评价指标的对象。在指标的具体内容、语言表述等方面尽量贴合学生，以利于学生对指标的理解与把握，避免评价中出现偏差。

第二，增加学生参与评价活动的机会。评价的组织者为学生创造更多的机会参与评价活动，使学生更为了解评价，也使评价更为公开透明。一方面，挑选具有代表性的学生。经由班级推选或教师提名、征求学生意见等手段挑选。所挑选的学生通常具有极强的责任心，为人诚实，为教师与学生所认可。另一方面，对挑选的学生代表实施培训，让其深刻了解自身的职责、需要完成的工作、如何去完成，使得学生代表从事评价活动的能力更强。

第三，确保学生在评价活动中拥有足够的评价时间。在有关文件中明确规定绩效评价中学生的评价时间，保证学生有充足的时间思考实施评价。在学生评价时，为学生在心理上创设宽松的评价氛围，并对评价规则给予详细讲解，解答评价活动中出现的种种疑问。

高等教育不再作为发展的手段，或作为生产性的手段，而是学生发展的基本过程与目标。学生不再是高等教育的客体，而是高等教育的主体，学生是高等教育支出绩效评价的最主要的利益相关者。他们不仅是高等院校教育支出绩效产品的最直接载体，是绩效评价的目标与对象，还是绩效评价不可或缺的一个主体。因此，让学生实质性地参与绩效评价活动相当重要。我国高等教育部门有必要从利益相关者的视阈分析高等教育支出绩效评价中的学生参与行为，应积极思考和探讨学生有效参与高等教育支出绩效评价的方式和方法。同时，还要积极培育高等院校的绩效评价文化，加强有利于绩效评价发展的环境建设，包括人文环境和制度环境的建设，让绩效意识渗透到所有相关人员的意识与活动中，把绩效评价逐步发展成为自然的、常态的要求，形成各具特色的、有利于高校绩效评价发展的环境。

（三）信息公开透明

从印度高等教育支出绩效评价的整个过程来看，透明性和公开性一直是其重要原则。印度政府认为，高等教育服务的运作方式不应有任何秘密，公共服务不应隐蔽于神秘的面纱中，政府高等教育投入活动应是公开与透明的，高等教育支出绩效评价的内容、标准、过程与结果也要及时公布。另外，对于那些绩效较差的学校，有关媒体也及时予以公布，激发其快速提升服务水准、改进服务质量。对公开评估指标体系设计的原则、方式和方法，可广泛吸收政府官员、专家学者、社会团体、社会成员的合理意见，及时修正与完善指标体系。社会成员能够查阅政府高等教育支出绩效改进状况，协助并监督政府改善高等教育服务管理与服务；投资者能够把握政府高等教育服务的绩效水平，作为投资参考；被考核单位的管理者与工作人员能够清楚自身的优势与欠缺，明确努力方向。

印度引用国际高等教育支出绩效评价的惯用做法，全面发扬信息化技术的实时性、准确性、开放性、高效性等优势，把教育投入状态数据库与评价活动有机联结，定量评价信息可从数据库获取，提高绩效信息的时效性与准确性，减轻入校调查的工作量，减少评估的经济成本与社会成本。印度推行的信息公开制，制定每年一次的定期发布制度，规定高等教育支出绩效评价信息必须经由电台、报纸、刊物、网站等媒体公开，并经由互联网、电话、邮件的方式建立切实可行的社会成员投诉渠道接受社会成员的监督与评议。经由专门为学生、家长与雇主提供必要信息的查询网站及时公布高校教育投入状况和评价结果，使公众了解评价活动的进展与成效，争取社会各界对高等教育支出绩效评价的理解、支持与认同。譬如，在评价信息的处理上，印度国家评价与鉴定委员会（NAAC）的审核结果均会在其官方网站上公布，同时设有专门网站来发布各高等院校的支出绩效信息，公众可以自由上网查询。绩效评价信息的公开能够提高绩效评价公信力，有效地改善高等教育的社会形象。公信力是政府高等教育服务的号召力和影响力，是政府高等教育服务能力的客观结果，体现了政府高等教育服务的权威性、民主程度与法治建设程度。同时，它也是社会成员对政府高等教育服务的评价，反映着社会成员对政府高等教育服务的信任度与满意度。

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（责任编辑：卢艳茹；校对：郄彦平）