公共物品私人提供的选择

郑熤

2012年2月28日北京世界银行记者会上，自称“独立学者”的杜建国在会场愤怒地打断了世界银行行长罗伯特·佐利克的发言，并作出针对《世行报告》（世行联合国务院发展研究中心发布了名为《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的报告）的严厉指控。独立学者杜建国在世界银行中国记者会上强烈抗议银行私有化，导致会议一度中断。而就在“两会”期间，中国联通董事长反对质疑公司垄断市场损害消费者利益的言论之后不久，中石油突然提高油价。对于国有企业的垄断，特别是提供公共物品的企业的垄断招致民众的强烈不满，而对于公共物品的提供方式，引发了人们的大讨论。

公共物品

公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。正是这种非竞争性和排他性决定了竞争性的市场机制不适合提供纯公共物品。

一般来说，公共物品可以分为两大类，一是纯公共物品，例如国防、灯塔等采用免费方式提供的。这类物品在生活中并不多见。二是准公共物品，例如公共教育、能源等等。我们所讨论的公共物品，一般为准公共物品。

私人提供的可行性

公共物品的特性决定了一般私人企业或个人难以提供，但并非意味着这类物品必须由国家完全提供。在我国，由于其他方面的一些原因，公共物品绝大多数是由政府提供的。

公共物品由私人提供，必须要了解公共物品提供的难点。公共物品一般数量多，启动投入资金巨大，这直接导致普通私人企业或个人难以独立完成提供服务。公共物品前期投资大，回报时间很长，对于私人资本来说，时间越长，意味着越高的不确定性，加上其资金周转时间长，维护费用高，一般的私人资本不愿意加入到公共物品提供的行列中去。

私人提供公共物品，必须要有一个稳定的市场。由于公共物品的无差异性，消费者不会刻意区分公共物品的生产商，从市场竞争的角度来看，私人资本完全没有优势。但是，私人资本以其优良的灵活性和广泛性，可以很好的填补国家资本的空缺，与国家资本互补，共同提供公共物品。

在目前社会中，不乏私人资本进入公共物品提供市场的例子。在英格兰，许多古堡由于历史较长，加上无人管理，日渐荒废。政府为了保护这些历史遗迹，同时又不增加财政负担，便允许私人对其购买，进行收藏或从事商业活动。政府以这种方式，廉价的保护了文物。我国的历史悠久文化丰富，有许多老宅散落在民间，加上建筑材料不同，很难统一管理。于是不少民间人士对其进行购买并保护性拆除重建，这样既保护了文物又解决了政府预算不足的尴尬局面。另一个更具有说服力的例子便是公共教育。欧美国家的优秀大学几乎全是私立大学，著名的常春藤联盟是清一色的私立学校。哈佛大学、布朗大学、耶鲁大学都是走过上百年历史的世界名校，这也充分证明私人提供公共物品并不是被社会排斥的。同样在美国，正处于南北战争期间的林肯政府为了更好的联系东西两部，获取西部的战备资源，动员不少民间企业联合成立太平洋铁路公司，修筑了一条横跨北美的铁路动脉。这条铁通不仅加强了东西两部的联系，让北军击败南军，更是为维护美国统一作出了不可估量的贡献。在铁路开通之后，美国便走向繁荣。而太平洋铁路公司至今还在为美国的铁路运输提供优质的服务。

由此可见，私人提供公共物品是可行的，并且可以正常运转下去的。

提供方式

私人提供公共物品的方式有很多种，公共物品也是一种商品，按照普通商品的提供方式即可完成对公共物品的提供，总结起来，有三种常见的模式。

（一）BOO

BOO模式的优势在于，政府部门既节省了大量财力、物力和人力，又可在瞬息万变的信息技术发展中始终处于领先地位，而企业也可以从项目承建和维护中得到相应的回报。比如美国的太平洋铁路公司，就是由斯坦福和卡内基联合创立的，并铺设了一条横跨美国的铁路动脉。由于私人资本流动性好，相比于国家资本由更好的灵活性，因此在新领域的投资往往由私人资本所开辟，这其中就包括了早期的公共物品提供。

BOO应该算作是自由市场经济的产物，在早期政府奉行“守夜人”的管理模式时，BOO便承担了大批公共物品提供的任务。如今不少大财团就是依靠BOO模式起家的。

（二）私人入股

许多公共物品并不是以一种公共物品的概念出现在人们生活中的，由于他们最先由政府提供，所以被看做是一种国有资产。在股份制的浪潮中，许多国有企业上市融资，这也为私人资本进入公共物品提供领域创造了一个绝好的机会。提供公共物品的国有企业被渗入私人资本，公共物品由原来的国家提供变为国家和私人共同提供。允许私人入股，是借助金融手段，以一定的利润为代价吸收更多的社会闲散资金为公共物品提供后期维护费用。同时政府可以运用这种手段筹集更多的资本从事其他公共物品的提供工作，比如现在的高速公路上市，就是利用金融手段吸收资金从事高速公路的建设和维护工作。

由于部分公共物品的特殊性以及金融市场的运行规则，运用此方法融资的企业主要是准公共物品提供商。

（三）BOT

BOT是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。这种方式极大的弥补了政府财政预算不足，可以快速的完成公共物品初级建设，又让私人资本回避了在后期维护上的巨额投资。

由于我国的特殊国情，BOT模式目前在我国是一种相对最好的私人提供公共物品的模式。BOT既满足私人资本介入公共物品提供以获取利润的要求，又让政府减少财政支出并获得长久的所有权。

私人提供公共物品的隐患

私人提供公共物品，尽管有不少优点，但是其缺点还是非常明显，值得警惕。

（一）私人资本控制国家命脉

私人资本渗入国家资本，进而控制国家资本，在一定程度上是有危险的。国有资产的上市已经造成了部分国有资产流失，正如杜建国所说，银行一旦私有化，中国的经济将濒临崩溃。尽管银行不属于公共物品，但是让民间资本控股公共物品的提供，无异于将国家的命脉交付于不受信任的人手中。

（二）私人垄断

目前，呼吁公共物品私人提供或是国有企业私有化的重要理由就是国有资本的垄断导致消费者利益严重受损。以日常生活中所需的能源来说，“两桶油”不断的抬高油价，严重损害了消费者利益，导致社会财富分配严重不公，增加社会不和谐因素。但是，私人资本介入效果会得到改善吗？答案是不确定的。由于公共物品市场进入有困难，只有少数企业具备相应的实力，或是某些公共物品的特性决定了该领域的竞争性不足，导致垄断行为难以避免。还是以自来水供应为例，自来水是我们生活必不可少的物品，自来水管的铺设需要投入大量的资金。由于其商品运输的特性，即使在同一地区有第二家自来水公司成立，也不可能专门耗巨资重新铺设专用管道。没有运输通道，公司则不可能销售产品获得利润，也不可能正常运转下去。这就注定了像自来水供应这样低准入门槛的领域几乎不会有竞争者，只有一个完全垄断的市场。

私人资本一旦垄断市场不可避免的将垄断的危害完完全全的显露出来。由于公共物品不同于其他普通商品，公共物品的维护成本通常较高，私人资本为了获得超额利润，控制成本，难免造成产品质量下降，员工利益受损等一系列不良影响。而公共物品多为我们日常生活中的必需品，其质量下降必然对正常的生产生活造成严重影响。

（三）国有资产流失，管理成本高

过去在计划经济时代，所有公共物品都由国有企业提供。国有企业或是说国有资本绝对服从政府领导，政府可以直接运用一系列行政手段干预市场，维护市场稳定。而在目前的市场经济时代，多种经济体制并存，其中的私人资本不受政府直接管理，要稳定市场就必须运用宏观调控等经济手段来干预，这样不仅市场反应慢，而且管理成本较高。

英国铁路是国有资产私有化，私人提供公共物品失败的典型案例，尽管最初政府获得640亿英镑的利益，但是在后期的补贴，事故处理及管理上花费了大量资金，对于社会的不满，民众的不信任等等无形的损失难以估量。最后英国政府不得不将铁路重新国有化，而在整个闹剧中，政府得不偿失。

同时，过度的市场自由化会绝对的导致资产流失。国家资本在自由市场经济中逐渐失去特权，原来完全国有的企业在资本市场运作中，股权逐渐被稀释，国家对其所有权逐渐减少，这种温水煮青蛙式的变卖国家资产的行为应当重视。

尽管私人提供公共物品已经存在上百年的历史，对其利弊的把握至今仍是一个难题。正如2008年次贷危机，面对已经参与公共物品提供的私人资本的救助时，美国国会直截了当地说，华尔街的私人资本就像八爪鱼一样缠绕在白宫上并吸取国家的财富。

在当代自由市场的影响下，私人提供公共物品的想法已经部分实现，但是由于我国特殊的国情以及其他因素，是否能够大规模，正式规范的提供公共物品还有待考察。

（作者单位：湖南师范大学树达学院）