长丰县土地利用结构的调整与维护

朱永明

城乡发展不平衡，是我国当前而且会长期存在的一个问题。以城带乡，以工促农是改革开放初期优先发展城市，优先发展工业的必然回报。一切经济活动离不开土地这一基本物资生产资料，经济社会的可持续发展很大程度上取决于土地利用的科学性。为解决经济发展中的一系列矛盾，就需要我们从宏观上做出统筹协调安排。土地利用总体规划在这一问题上就有着“龙头作用”，而土地利用结构作为土地利用规划的核心内容，在县域土地规划中科学界定将对县域经济发展起到长足的驱动作用。

1.土地利用结构与县域经济发展的关系

县域经济发展的特点。全国各县域经济发展进度不同，发展程度也不相同，存在农村性与城市性并存。既有第一产业的存在又有二、三产业的发展；地域性与层次性并存，既有生产、分配、交换、消费等环节构成的再生产体系又有农民自给自足与产业创收的双重经济增长点。但无论从何种角度看，我国的县域经济发展地位都是出于城乡生产生活的过度地带，中国经济发展离不开县域经济的发展。长丰县力求将自己临近于合肥的地域——双凤、双墩、岗集、吴山四镇纳入“北城新区”的规划建设中，来支持合肥构建区域性大城市的战略构想，并希望以此拉动县域经济发展。但长丰依然存在城镇规模过小，城镇间地域不平衡等县域经济发展的普遍特点。因此在经济发展过程中，要因地制宜，统筹兼顾的发展，避免“南重北轻”的失衡现象发生。

长丰县隶属于省会城市合肥，下辖14个乡镇，一个开发区，它作为合肥市作为其次一级的皖江城市带承接产业转移示范区的经济环境中，充满了机遇与挑战。另外，其辖区内的乡镇（区）发展在原有的农业基础上，十分注重科技投入，以提高土地的产出率，工业相应也有所发展。长丰县的经济发展一方面要争取合肥市的政策、资金、技术扶持，来带动乡镇发展，另一方面，也要尽力满足合肥市的经济发展需求。

县域经济发展中的存在问题。当前，我国县域经济发展存在着诸多问题与挑战。首先，我国县域经济受行政体制约束过大。行政管理体制下，政府的指令性特征过于明显，行政职能越位，使得经济组织行政化县域经济发展难以维持自身发展特色，更加难以进行自主创新。其次我国县域经济产业结构不合理。虽然二、三产业比重在稳步提高，第一产业所占比重趋减，但这一比例的变化含有第一产业的恶性萎靡因素，第二产业的产值也是建立在环境破坏与资源过度损耗的基础上。再次我国县域经济发展融资困难，科技落后，人才短缺。最后我国县域经济发展千篇一律，难以突出特色。不分好坏的照搬城市发展模式，眉毛胡子一把抓。发展工业，却一直是处于承接状态，发展农业，却一直是放任式发展，缺乏统一规划调配，结果只会导致工业落后，农业没落。

县域土地利用结构调整的驱动力分析。县域经济的发展过程的问题，主要是来自于行政管理体制改革的束缚，自身产业结构的不合理以及劳动力素质的欠缺，这些问题的行为主体分别是政府、企业、居民。这三者也被专家学者认为是城市空间结构的三大驱动力因素。政府为了发展城市经济需要拓展城市规模，需要土地搞建设；企业为了创造效益，需要土地搞生产；居民为了生活，需要土地居住。这三者的诉求关联互动，成为土地利用结构调整的主要驱动力。

2.土地利用结构维护与优化的重要意义

根据系统论观点，结构决定功能。土地利用结构决定土地利用功能，只有利用结构合理，才能保持土地利用系统的良性循环，才能取得土地利用的最大效率，优化结构，提高功能，从而可用较少的消耗或投入取得较高的效益。土地因其稀缺性与位置的固定性，在面临各类驱动力时，就必须做出结构的调整，以满足生产生活的需求，因而要通过不断优化土地利用结构为县域经济发展提供基础。因为建立在土地承载功能之上的生产活动有着相对较长时间的不可变动性。这要求土地利用结构的确定要有科学性与战略性，才能显现其驱动力。土地利用结构对县域经济发展的基础性作用主要体现在如下几个方面：首先，它能够在国民经济各部门之间合理配置土地资源。其次，它能够通过面积限制，提高土地利用效率。再次，它能够形成土地利用框架，对城市的不良扩张起到很好的抵御作用。最后它能够使土地利用层次分明，促进县域经济发展有方向的形成特色经济。

3.长丰县土地利用现状与外围政策环境的调查分析

土地利用现状分析。长丰县凭借着优越的自然条件成为农业大仙，并依靠其优势明显的区位条件，先后跻身全国商品粮基地县，全国商品瘦肉型猪生产基地县，全国油料生产百强县，黄淮海平原农业综合开发区，全省棉花生产重点县一级全国十大草莓生产基地县。农业初步形成畜牧水产、蔬菜、林果、优质粮油四大主导产业，是合肥人民生活的菜篮子基地[1]。

长丰县土地总面积为1922平方公里。从2010年长丰县的土地利用现状来看，农用地面积161347.09公顷，约占土地总面积的84%，建设用地面积27597.49公顷，约占土地总面积的14%，未利用地面积3279.41公顷，约占土地总面积的2%。此三大类土地变化依然呈现着农用地与未利用地面积减少，建设用地面积增加趋势。从“十二”小类土地面积变化情况来看，未利用地与农用地中的基本农田与园地减少的土地面积是建设用地面积增加的主用来源。

土地利用与外围政策环境分析。首先，长丰县区位优势明显，自然条件更是得天独厚。作为传统农业大仙，不仅在作为农业大省安徽的重要粮食生产基地，更是作为全国的农作物产品基地，因此农业地位不能动摇。在今后一段时间里，应该继续加强农业用地的投入力度，力求通过土地利用结构的调整，发挥出结构优势提高农业用地的土地产出率，在面积比不增加的情况下，实现农业产值稳步提升。长丰县的交通便利，是合肥大城市经济圈的有力经济增长点，在农业基础不动摇的前提下，要加大工业、服务业的投入力度，努力做到三产并进。

其次，长丰县作为合肥市的“北大门”和淮南市的“南大门”，必将成为皖中地区发展的新亮点，特别是长丰县南部地区紧邻合肥市庐阳区，是合肥实施“141”城市空间发展战略即构建合肥市“141”组团的重要组成部门，届时长丰县将能够充分利用各级各类优惠政策，积极稳步推进体制改革与制度创新，积极对接长三角区域、参与泛长三角区域发展分工，主动承接沿海地区产业转移等。

“分区+指标+政策”的模式确定土地利用结构。长丰县土地利用结构调整既要紧紧围绕合肥市的土地利用总体规划，确保土地利用结构调整不超粗约束性指标，另一方面要切合实际的给所辖乡镇下达具体指标。指标分解应根据不同土地类型有所区别，对临近城市边缘的乡镇要适当多给予建设用地指标，对离城市边缘较远的乡镇多给予农业用地指标，同时要因地制宜的进行调整，譬如城市郊区的肥沃土地就不能轻易流转为建设用地，可以考虑进行农业用地内部微调，搞生态观光农业。

4.土地利用结构调整的因素及不稳定性因素分析

土地自然状况的因素。虽然对于一个县域来说，自然条件差异不会很大。但现今土地供给稀缺，建设用地需求量大，只有通过土地利用的节约集约度来获得土地供给。土地的集约利用就对土地的自然条件要求提出更高的要求。要想通过土地利用结构调整达到不增加耕地面积而提高土地产出率的效果，就必须要考虑到自然因素。不能因为占了一定面积的耕地，就在另一处简单的开辟出一块同等面积的耕地或者同等产量的耕地作为补充，这是一种得不偿失的做法，必须转变“单纯追求数量”的思路，换以数量与质量双保的发展思路。

社会经济状况的制约。长丰县县域经济虽有“麻雀虽小五脏俱全”的特征，但同样也具有“发育不良”的隐患。县域经济发展缺乏宏观规划，总是依靠于城市经济，而忽视自身存在的潜力。早早划定的工业园区，因招商引资不利，而荒废在高高的院墙内，不正规的企业、小作坊或者是农村住宅，又尝尝轻而易举的就占用耕地搞建设。这种没有秩序的发展，势必会造成土地利用结构的不稳定，甚至遭到破坏。

行政体系的制约。长丰县的经济发展虽然极大程度上得益于城市的带动，中央政府对县域经济社会发展一直本着“多予、少

取、放活”的指导思想，支持县域经济发展。但也会因为行政管理体制的制约，常常因为市里一个文件、一个政策的变动而波及县域经济发展。市里的土地利用指标更是有其强制的“下达权”，而县级行政部门束缚于行政权力，只有将原有的土地利用结构重新打破，严重破坏了原有的土地利用结构。

5.长丰县土地利用结构的维护

要充分发挥土地利用总体规划的龙头作用。土地利用规划由各级人民政府组织编制，其目的在于农用地保护、引导建设用地有序扩张、保护和协调土地环境，保证人地关系和谐，部门用地井然有序，最终有效的促进经济发展。新一轮的全国土地利用总体规划纲要已经受国务院批准，国土资源部发出通知明确，从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据为依据，并就纲要的法律性做出强调，“土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。”这就进一步从法律层面巩固了规划的龙头作用。从而有效避免了行政管理体制对经济发展的束缚。促进县域经济发展能够在规划期内，建立起有效的土地利用结构，促进经济有序发展。

在科学的土地利用结构中寻求自身维护。土地利用结构一旦形成，就有其固定的框架。正如现在的高楼大厦，首先必须设计好框架，然后才能添砖加瓦，才能固若金汤。保护耕地向来是国家基本国策，加之长丰县外来人口的逐年增加，立足于保障自身的粮食供给并考虑到合肥甚至其他地区的粮食供给，就必须要有一个“保底”的耕地比例。另外长丰县虽然离合肥市较近，但城市规模的扩张不会是蔓延式的满铺满盖看，而是局限于城市边缘的浸润式扩张和有所侧重的扩张，因此长丰县要对自身做准确的长远的定位，立足于第一产业的外延拓展与自主创新，为将第三产业作为未来经济增长点打下坚实的基础。县域土地同样稀缺，一旦耕地比例、交通用地比例和饮食住所用地比例确定，就能够形成自身的土地利用结构框架，从而维护自身发展。

建立“天罗地网”的监督体系。科技在土地利用中的体系尤为明显。为了保障土地利用结构不被破坏和随意变更，就要在科技利用到土地利用的监督体系中。运用“3S”技术，遥感于天空，定位于地上，汇集信息于土地数据库，对土地利用结构中的“风吹草动”做到有的放矢的现场勘查，能够很好节省人力物力，又能充分维护土地利用结构的稳定性，更好的推动经济社会可持续的科学发展。

[1]长丰县国土资源局.安徽省长丰县土地利用总体规划大纲说明（2006-2020年）

[2]熊鹰.区域城镇化进程中的土地利用问题研究-以长沙县为例.2007,27（2）:140～142

[3]万王茂，韩桐魁.土地利用规划学.北京:中国农业出版社,2002,73～111