明确目标,分区防治,保障重点流域水质安全

赵清爽

环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部和水利部于今年5月17日联合发布了《重点流域水污染防治规划（2011－2015年）》（以下简称《规划》）。这次规划的出台有什么新的意义，对我国未来水污染防治又有着怎样的指导作用，本刊特为您详细解读。

一、出台背景

“十一五”期间，我国重点流域水污染治理取得了积极进展。与2006年相比，2010年国家控制断面水质达到或优于Ⅲ类的比例增加了13.4%，劣Ⅴ类断面比例下降了16.9%。具体来看，松花江、淮河流域由中度污染改善为轻度污染，辽河流域由重度污染改善为中度污染，巢湖湖体水质由中度富营养改善为轻度富营养，太湖环湖河流由中度污染改善为轻度污染，太湖湖体由中度富营养改善为轻度富营养。

“十一五”专项规划实施以来，虽然流域水环境得到了明显改善，但区域间实施不平衡、治污效益体现不足等问题依然存在，形势依然十分严峻。“十二五”期间又是我国工业化、城镇化快速发展的时期，水环境形势不容乐观。这主要表现在经济社会发展对水环境保护的压力将继续增加，流域水污染空间格局将面临新的变化；有机污染尚未完全消除，重金属、持久性有机物污染等长期积累的问题开始暴露，流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨；石油化工等沿江（河）分布的高风险污染行业布局短期内难以根本改变，跨界纠纷时有发生，流域水环境风险防范面临严峻挑战。

二、扩展解读

解读一：兼顾水环境改善需求与可达性，合理制定水污染防治目标。不仅要解决环境质量评价体系与群众感觉不一致的问题，还要在未来切实推进水环境质量全面改善，而不是某些指标或局部区域改善。

《规划》提出了“以流域—控制区—控制单元三级分区体系为框架，以水功能区限制纳污红线为依据，以污染物总量减排为抓手，以规划项目为依托，以政策措施为保障，综合运用工程、技术、生态的方法”的综合防治战略，制定了水质目标:到2015年，重点流域水质持续改善，总体由中度污染改善为轻度污染，Ⅰ类~Ⅲ类水质断面比例提高10%，劣Ⅴ类水质断面比例降低10%。滇池流域主要入湖河流总体水质由重度污染改善为轻度污染，辽河、黄河中上游、巢湖流域总体水质由中度污染改善为轻度污染，松花江流域总体水质由轻度污染改善为良好，丹江口库区及上游流域总体水质保持为优，三峡库区及其上游流域总体水质保持良好，淮河、太湖流域总体水质在维持轻度污染的基础上持续改善，海河流域重度污染程度有所缓解。

在检测标准上，将评价因子由12项增加到21项，即按照《地表水环境质量标准(GB3838－2002)》表1中的21项指标(不包括水温、总氮、粪大肠菌群)进行评价。对于巢湖、滇池等湖库特点突出的流域，出于防治富营养化的需要，总氮也作为重要水质指标之一。水质全指标评价，不仅解决了环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题，而且也是为了切实推进环境质量全面改善，不是某些指标或局部区域改善。由于“十一五”期间该项工作取得积极进展，注重“不欠新账，多还旧账”，消除了一批劣Ⅴ类水体，因此，在“十二五”期间，各断面水质将进一步提升。

环境保护部污染防治司司长赵华林表示，为实现各项目标，《规划》设置了加强饮用水水源保护、提高工业污染防治水平、系统提升城镇污水处理水平、积极推进环境综合整治与生态建设、加强近岸海域污染防治、提升流域风险防范水平6大重点任务。将重点流域划分为315个控制单元，其中确定了118个优先控制单元和197个一般控制单元，实施分级防治，确保水污染防治取得实效。这反映了流域生态逐步向精细化管理模式转变。

综合分析规划期内重点流域经济社会发展压力和水环境质量改善需求，《规划》筛选了骨干工程5998项，估算投资约3460亿元。同时，要求各省(区、市)组织筛选本辖区内的一般工程项目，建立水污染防治项目库。

财政部经济建设司夏喜全介绍，环境保护已经成为公共财政支出的重点。目前，中央基建投资加上各类环保单项资金总额已经达到每年600亿元。“十二五”期间，将继续加大财政支持力度。如果加上《规划》外的太湖以及丹江口的治污投资，重点流域治污投入将达5000亿元，远远超过“十一五”的3000亿元。国家发展改革委地区司环境处处长黄微波认为，投入如此巨大，各地还需拓宽渠道，多元化投资。筹措资金中将积极邀请社会和企业参与。但国家发展改革委相关负责人表示，目前暂无征收水污染税、环境税的考虑。

在目标考核方面，赵华林表示，环境保护部将积极联合有关部门，严格执行《规划》实施情况考核制度，对考核不达标的地方暂停项目环评审批。赵华林介绍，与以往的规划仅考核主要污染物相比，这个《规划》的考核最为严格。

“除了以往的区域限批等手段，有没有更严厉的惩处措施？”面对疑问，赵华林再次强调调动地方政府积极性的意义。“惩处手段都是迫不得已，我们不希望采用。要让地方政府明白，这不是要求做的事，而是地方政府应主动做的事。”

在污染物排放总量控制目标方面。“十一五”期间，水污染物总量控制的主要指标是化学需氧量（COD)，并取得了明显成效。但从影响重点流域水环境质量的污染指标来看，氨氮已成为河流型水体的首要污染指标，湖库型水体总氮、总磷超标也较为严重。《规划》根据全国水质改善的需求程度、污染排放统计数据完整性、污染物减排可行性等实际情况，将化学需氧量和氨氮作为水污染物总量控制指标。同时，对于太湖、巢湖等湖库特点突出的流域，明确提出降低入湖总氮、总磷等污染负荷的要求。在削减率的确定上，由于“十一五”期间化学需氧量排放量已有较大幅度削减，经测算后，基于实事求是原则，将“十二五”期间化学需氧量(工业和生活）排放量削减率目标确定为:到2015年，排放量为713.2万吨，比2010年削减9.7%。同时，由于氨氮（工业和生活）排放量第一次进入国家层面的总量控制指标体系，经测算后，减排潜力相对较大，削减率目标确定为:到2015年排放量为88.0万吨，比2010年削减11.3%。其中，重点流域的削减率要高于全国平均水平。

解读二：分区防治是提高污染防治科学性的重要途径，是进一步实施分级防治和分类指导的基础，因而是“十二五”重点流域水污染防治要着力实现的技术特点。

《规划》出台后，不少官员认为实施起来难度较大。首先，经济社会发展对水环境保护的压力将继续增加，流域水污染空间格局将面临新的变化；其次，重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露，流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨；最后，石油化工等沿江（河）分布的高风险污染行业布局短期内难以根本改变，跨界纠纷时有发生，流域水环境风险防范面临严峻挑战。

为此，环保部确定了精细化管理的战略。

一是建立分区防治体系，体现水污染的空间差异。重点流域“十二五”规划涉及多个省(自治区、直辖市)，各地区的人口规模、经济发展水平、水资源条件、土地利用状况、植被覆盖程度等不同，决定了水污染特征和水环境问题的空间差异性。为提高水污染防治措施的针对性，实施分区防治策略十分必要。为此，《规划》要求“明确各重点流域的优先控制单元，实行分区控制”。这一要求包含两个层次的空间单元:一是流域，二是控制单元。流域决定了产汇流以及污染物迁移转化的基本格局，是最高层次的空间单元；而控制单元则根据流域内不同区域具体水环境特征而划分，是层次相对较小的空间单元。实际上，由于各级地方政府是水污染防治的责任主体，为便于落实水污染防治责任以及组织实施水污染防治工作，在流域与控制单元两个层次中间还需要增加一个层次，即控制区层次。控制区边界一般根据省级行政区边界与流域边界相切割而确定。“流域—控制区—控制单元”三级分区体系构成了“十二五”重点流域水污染防治的基础空间格局。其中，流域层面重点把握水污染防治的宏观布局，明确流域水污染防治重点和方向，协调流域内上下游、左右岸各行政区的防治工作；控制区层面重点落实地方政府水污染防治目标、责任和任务；控制单元层面针对更为具体的水环境问题提出更具针对性的措施，确保水污染防治取得实效。根据实际需要，控制单元下面可进一步划分控制子单元。以此分区体系为依据，可将流域水污染防治任务逐级细化落实，为实现水污染防治精细化管理奠定基础。需要强调的是，由于分区防治是提高污染防治科学性的重要途径，是进一步实施分级防治和分类指导的基础，因而是“十二五”重点流域水污染防治要着力实现的技术特点。为此，《规划》在深入分析各重点流域经济社会与水环境特征的基础上，花费了较大篇幅来详细阐述各重点流域的防治策略，力求实现“一河(湖)一策”。此外，各重点流域的防治策略还蕴含着“点、线、面”全面推进的防治思想，即各重点流域要着力抓好重点城市(点)、重点支流(线)和重点农业面源(面)的水污染防治。

二是实施分级分类指导，突出水污染防治重点。《规划》明确要求各流域要确定优先控制单元，这是“全面推进，重点突破”原则的体现。同时，《规划》还明确了“分类指导，分级管理”的原则。具体到重点流域水污染防治，则是在控制单元中，综合考虑水体敏感性、水环境问题重要性、排污量大小、水体受污染程度、环境风险高低等因素，进一步划分为优先控制单元和一般控制单元，实施分级防治。优先控制单元是流域水污染防治的重点区域，承担着流域总量削减、水质改善和风险防范的主要任务。要加大投入，制订水污染防治综合治理方案，力求水污染防治取得明显成效。同时，要根据各单元水污染状况、水环境改善需求和水环境风险水平，将控制单元分为水质维护型、水质改善型和风险防范型三种类型，实施分类指导。其中，现状水质较好的控制单元，加大水环境保护力度，重点实施水源涵养、湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理工程，维护良好水环境质量；现状水质较差的控制单元，采取综合性的治理措施，大幅削减污染物排放量，确保城市水体和重点支流水环境质量明显改善；环境风险较大的控制单元，加大环境监管力度，着力降低资源能源产业开发的环境风险，加强沿江化工、危险化学品生产企业风险隐患排查，提高风险防范水平。

解读三：城镇饮用水源地三年内将全面达标。

我国水质按水质标准分为五类，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类水质可以饮用，Ⅳ类水是工业用水，Ⅴ类水是农业用水。环保部污染防治司司长赵华林介绍，目前，部分城市水体水质仍劣于Ⅴ类水。随着城镇人口的增加，仍有约7%的饮用水水源地达不到功能要求，部分城市尚无备用饮用水水源地，饮用水安全依然存在隐患。

水利部水资源司副司长于琪洋介绍，2010年监测评价的3902个水功能区，水质达标率仅为46%；17.6万公里河流中，38.6%的河水水质劣于Ⅲ类水；339个省界断面中，有48.7%劣于Ⅲ类，直接威胁城乡饮水安全。

最近，一则“全国普查自来水合格率仅50%”的消息引发公众担忧。而住房和城乡建设部城市供水水质监测中心回应称，据2011年最新抽样检测，我国自来水厂出厂水水质达标率为83%。对此，于琪洋介绍，通过调查和监控，目前在我国污染负荷居高不下的背景下，我国水源地水质达标率仍在80%以上。此外，175个重要水源地监测的数据，优于Ⅲ类的占87%。整体上，城市水源地的状况是不错的。

赵华林介绍，通过实施《规划》，到2015年，城镇集中式饮用水水源地水质稳定，达到功能要求。于琪洋表示，争取到2015年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。