沟域距真正的投资热土有多远?

赵方忠

热闹的场面过后，最终会有多少社会投资项目能够真正落地，人们还不得而知

北京的沟域经济发展又出现一个里程碑。

2012年6月19日，北京十余个市级政府部门联合七个山区县政府，齐聚怀柔汤河口镇天河川沟域，召开2012年度北京推动沟域经济建设现场会，正式启动“一环两镇”，即涉及怀柔区白河湾、天河川和延庆县四季花海、百里画廊4条沟域的京北生态休闲环线，以及密云“古北水镇”和门头沟“六道斋堂”两个镇域的北京示范样板沟建设，并围绕推进沟域投资项目的落地进行动员部署。

近年来，按照“遵循规划，突出重点，集成政策，调动主体，引进要素”的总体思路，沟域经济在北京的发展取得了长足进步。据市农委主任王孝东介绍，在市级相关部门与区县政府的合力推动下，山水林田路村等沟域环境明显改观，水电路等基础设施稳步提升，高端休闲等特色产业亮点频出，带动山区农民大幅增收。与此同时，沟域经济在全社会的影响逐年扩大。

此次提出建设示范样板沟，推进投资项目落地，是继沟域经济发展理念在北京山区兴起，到市级相关部门集成政策合力支持山区沟域发展，再到每年确定七条沟域开展国际规划设计之后，北京市促进山区沟域发展的再次发力，也意味着山区沟域经济的发展，正式步入政府投资与社会投资共舞的历史节点。

山区沟域对社会资本的吸引力被再次放大，似乎正向外界传达出投资热土的信息，仅在现场会当天，凤凰城地产、洛娃集团、西单商场、北京农学院、北京修实投资等11个项目就与七个山区县进行了签约，拟投资金额近百亿元。

热闹的场面过后，最终会有多少社会投资项目能够真正落地，人们还不得而知。而反观前两年被各个沟域大肆宣传的投资项目，至今却鲜有落地的事实却在提醒外界，山区沟域其实离真正的投资热土还有距离。

土地是一道坎

“除了土地，沟域发展没有任何问题。”这种声音相信到过山区沟域的人都曾有耳闻。

到底是哪些土地问题制约着山区沟域的发展，各方说法不一。有人说山区沟域的建设用地指标太少，限制了投资项目的进入，也有人指出是山区的建设用地过于分散，在无法解决集中使用的情况下，致使一些大的投资项目无法正常落地。

但上述说法似乎难以站得住脚，因为几乎所有的山区县政府领导都曾公开表态，只要是沟域投资的项目符合区域定位，且投资的规模够大，建设用地的指标都可以通过区域内部调配解决。

尽管在多年的区县发展中，出于投入产出的经济价值考虑，在历次的区域总体规划修编中，山区沟域的建设用地指标多被调配到城区使用，但是，将此说成是制约沟域投资的罪魁祸首，则更多的是沟域所在乡镇的意思，而对于真正影响投资落地的土地问题，投资商们却有着不同的认识。

在投资商们看来，实现投资要跨过的头一道土地坎，其实是农民是否真正愿意把手中的土地拿出来供其使用。

北京修实投资有限公司总经理郭洪赈对此就颇有感触，2010年，受北京市对沟域经济发展的宣传鼓舞，由几个独立投资人联合地产商共同出资的修实投资公司组建成立，历时两年，修实投资的养生休闲项目也已由最初的昌平流村辗转落户到了怀柔天河川。

究其投资移址的原因，郭洪赈告诉记者，在山区沟域搞建设，土地是最基本的资源，尽管公司在昌平流村与村集体就土地的使用签了约，但产权是集体的，地却分散在每户农民头上，合作成功的前提是农民得愿意把土地拿出来，而正因为流村的农民不愿意拿出自己的土地，最终导致了该项目在昌平的流产。

“与农民在土地上的合作无外乎两种，一是按一定价值把若干年的补偿一次性给付农民，再有一种就是根据企业的发展与农民进行土地收益分红。”郭洪赈指出，尽管农民真正在土地上的收入已经很少，但农民个体对土地的认识不同，有的农民对土地未来的收益有着更大的预期，当前宁可不挣钱也不愿意拿出来使用。

多位进入沟域的投资商向记者表示，受规划政策的限制，沟域的土地性质已经成为影响投资商作出决策的重要原因。据了解，虽然近年来山区在吸引投资方面不遗余力，但集体建设用地的性质却从未有过任何变动，并不可能像城市建设用地一样，通过上市交易价高者得的方式，最终成为投资商的固定资产。

“从法律意义上讲，集体建设用地最长的租赁期为20年，到期之后可以续租，但投入几个亿，20年的时间谁也无法保证能有多大的回报率。”已在沟域投入上亿元的郭洪赈担心，尽管企业对这片土地投入了大量的真金白银，但在所有的法律手续上却难以体现，如果只是投资一个几百万的小项目，企业倒可以承受，而对于一个上亿元的投资项目来说，未来的收益缺乏制度性保障，说服股东作出决策显然有一定的难度。

不仅如此，由于土地权益并非投资商所有，企业在建设过程中的融资也会出现问题。现实中，账上闲置着几亿资金等待投资建设的企业并不多，而以土地质押向银行融资的却占有多数，土地性质无疑成了横亘在投资商与银行之间资金融通的重要障碍。

土地困局的形成有多种原因，多年来，农业、国土、发改、规划等相关部门也始终为此尝试着多种破解方式，作为投资商的郭洪赈则建议，能不能考虑采取一个中间路线，在不突破大的土地政策前提下，是否可以在一定时间内给投资商一定的所有权和合作权，若能充分考虑投入资金的规模，起码也要向50年或70年的使用权限看齐。

“现在的问题是，政府对于租凭农村集体建设用地的态度模棱两可，说鼓励但并没有真正的政策支持。”郭洪赈说，要打开投资商对土地问题存在的心结，盘活投资商的资产，政府除要调整相应规划建设条件，向农民积极宣传沟域经济发展的好处，统一农民的认识之外，还应引导金融机构认可这种模式，鼓励银行开展针对山区暂时性土地权利的投融资，当然，还要严格限制投资商借此在山区搞房地产。

具体操作难度大

投资山区沟域的一些操作难题，也为投资商制造了一些不小的麻烦。

以往，山区农民建设一些房屋等设施，只要是自建自用根本用不着办理建设手续，即便是政府有各种各样的要求，农民大多也是建完之后再补办。

但对于投资商而言，如果没有任何审批手续就动工建设，也就意味着其投入的资金难以获得法律意义上的保障。

由于针对农民的建设手续并不健全，此前也少有先行审批的案例，区县政府对于进入沟域投资商的手续办理问题，采取的对策往往是把相关部门召集在一起，参照类似区域进行一事一议。

如此一来，即便像修实公司在怀柔投资的养生休闲项目，在各级政府的协助下，以较短的时间内完成了土地权益的流转，镇里也专门委派了相关人士协助企业办理相关手续，但历时一年时间，全套的建设手续仍没有办完，若是有些项目再碰到调整用地指标，或者因个别农民不愿意流转土地等情况发生，等待的时间将会更长。

现在政策对山区沟域建设的硬性要求也与投资商的实际需求相去甚远。郭洪赈告诉记者，由于综合考虑地理、交通、人口、资源、生态涵养等因素，相比城区，规划部门对山区建设的规模和高度要求极为严格，具体到修实公司投资的怀柔区汤河口镇，依据规划，镇区建设的容积率要求控制在0.6以下，沟域更要求严格控制在0.4以下，且建筑高度不得超过9米，建设标准与城市差距巨大，但若依据这个标准建一个高品质的建筑几乎没有可能。

“山区不比城区，其对外界的吸引主要依靠自然环境与建设品质，企业投资与农民自己投资也有很大差异，农民要建设农家院并不需要多高的标准，但企业却不行，要突出品质必须要有更高的标准和投入。”郭洪赈说。

而为了保证山区的整体建设品质，北京市自2010年开始对重点建设沟域开展国际规划设计，为对接政府认可的规划，投资商也相应地聘请了专业团队，对投资项目的整体布局和建筑品质进行详细设计，但高标准的规划设计却与政府的规定冲突不断。

对于限高9米的规划要求，郭洪赈无奈表示，9米也就意味着建三层的房屋都不行，但沟域建设的接待设施多依据五星级酒店以上的高端标准进行打造，旨在吸引一些高端人群进行消费，若按照高端标准建设，必须配备齐全相应的市政管线，每层的房屋都会因此被占用80-100公分的厚度，而一般的楼层高度至少也需要3米，这样算下来，投资商原来的设计都得调整，最多也就能建设二层建筑，从投资收益看，这样投下去肯定会赔钱。

“现在大多数投资商都面临两难境地，如果按规定调整设计根本没法建设，但不按规定又会有很多后续的麻烦问题。”在沟域经济逐步火热的今天，一方面政府希望更多的社会资本进入到沟域投资建设，但另一方面政府对于投资商进入到沟域后遭遇的操作难题却缺乏有效应对。

政府投资待延伸

在社会投资进入沟域的过程中，基础设施的建设现状，成为了影响决策的重要一环。

在这一点上，北京的山区沟域相比其他省市，显然已经具有较强的竞争力。

据市发改委主任张工介绍，自2008年以来，围绕生态环境、基础设施、社会事业和替代产业等领域，市发改委共安排资金超过80亿元支持山区农村经济社会发展，为沟域经济快速发展奠定了初步基础。重点实施了京津风沙源治理、巩固退耕还林成果等工程，在山区实施造林营林200万亩，小流域综合治理1100平方公里，河道治理200公里，提高山区生态环境品质。建设了怀柔区111国道等浅山区路网和密云县穆家峪镇等山区乡镇中心区路网工程，完成道路里程近200公里，进一步提高了山区道路通达能力。同时，通过实施山区重点镇垃圾收集转运工程、乡镇污水处理工程，加大矿山关闭地区道路、电力、给排水以及农业、旅游业配套设施建设，山区的环境承载能力和产业造血能力显著提升。

正是得益于山区外部基础条件的明显改善，具有前瞻眼光的投资商纷纷将触角延伸到山区，但是，当他们真正进入到山区投资建设之时，仍然存在的现实差距却让他们始料未及。

一些已经在山区投资建设的开发商告诉记者，城区的开发模式是连片开发，市政等基础设施配套网络需要大而全，尽可能地做到全覆盖，但山区的开发模式是点状的，除了外部的路网建设之外，在一些点上还要配套一些小型的水、电、气、垃圾处理等市政设施，由于政府的投资有限，山区基本上没有相应的配套设施。

“山区的这些配套设施虽然规格比较小，但为了实现区域的定位和满足高端人群的需求，建设要求会更高，这些基础设施建设政府投资可能一时半会还顾不上，而投资商为了尽早实现投资收益，只能自己出资建设。”投资商们纷纷抱怨。

对于当前这种无奈的投资之举，投资商们也给出了自己的建议，郭洪赈表示，对于已经建成的配套设施，政府是否可以依据不同的企业建设标准，制定相应的奖励政策，而对于正在考虑建设的项目，政府可以按照相应比例与社会投资进行投资配比，鼓励投资商提高建设标准。

也有投资商建议，政府应对于投资沟域的社会资本，减收或者免收基础设施建设费，虽然这部分费用在整个投资额度中占比不大，但起码可以表明政府的支持态度。

面对社会资本对政府投资无缝夯实沟域各项基础设施的热切期盼，在6月13日的现场会上，张工也带去了好消息。

张工表示，针对示范样板沟域的现状和需求，市发改委计划加大政府投资扶持力度，以水生态环境修复与保护、绿化景观改造提升为重点，着力提升沟域生态景观水平；以道路交通、供排水建设为重点，着力健全沟域外围基础设施；以农田水利、旅游配套设施为重点，着力完善特色产业配套设施。从时间安排上，2012年聚焦品质提升，重点提升沟域景观形象，增强沟域环境承载能力；2013年聚焦基础设施，重点提高道路通达能力，完善污水处理设施；2014年聚焦产业发展，重点扶持特色产业配套设施建设。

产业发展需扶持

无论是加大投资改善发展环境，还是出台政策吸引社会资本进入，发展产业都是山区发展沟域经济的重要目标之一。

事实上，但凡是想投资山区沟域的，一定是看到了这个区域的发展潜力，但这些投资商进入山区，并不意味着他们会放弃在城区的投资，只是把鸡蛋放在了不同的篮子里，而资本实际上是跟着利益走的，如果同样投资一块钱，在城区能够赚回一块钱，在沟域却要赔去三毛，社会资本投资山区最终可能会变得有名无实。

从这个角度讲，政府有意地扶持，利用政策杠杆吸引企业把资金投入沟域，就必须让投资商看到在山区赚钱的可能性。

参照政府支持其他区域和产业的发展经验，由政府出资设立沟域发展的引导基金，这被所有的受访者认为是较为可行的方式。

一位应邀参加现场会的投资商向记者表示，他的企业每年都会向一些扶贫基金进行数额不等的捐赠，如果政府设立沟域发展引导基金，他愿意联合身边的一些朋友向基金进行注资，为改变自己的家乡出一份力。

虽然这些投资商抱着“扶贫”的心态支持基金的设立，但既然是基金，就不得不考虑投资回报的方式，郭洪赈表示，基金可以以短期借款的方式，在政府投资覆盖不到投资商又急于建设的前提下，用于沟域污水处理、垃圾处理等小型基础设施的建设，等投资商整个项目运营起来有了一定的收益，再以还本付息的形式将资金返还给基金，或者直接将基金的投入折合成股份，与投资商共享投资收益。

多位投资商认为，可以将引导基金作为融资的一种途径，在投资商无法用土地获取银行融资的情况下，作为一种补充渠道，以低于银行融资利率的标准向投资商提供建设资金，或者以此撬动银行融资，缓解投资商的短期资金困局。

政府设立引导基金还会对农民起到意想不到的效果，一位与农民打过多年交道的投资商对记者指出，近年来随着北京逐年加大对山区生态补偿的力度，特别是一些护林员、管水员等公益岗位的开发，山区农民不干农活也能得到相应的资金补偿，这些政策本身没有任何问题，但却在某种程度上导致了山区农民对土地收益的过高预期，即便投资商与村集体签了约，农民不愿意租地就是最好的佐证。

对土地预期过高导致农民不愿租地其实只是表面现象，产生这种结果的根本原因还在于，山区农民天生对于投资商存在某种不信任感，生怕仅有的生产资料到了投资商手中就再也拿不回来，但有了政府的扶持和参与，等于有了政府的公信力做保障，结果则会大不一样。