论中国碳税制度的建立

邹敏　张璐

随着全球环境恶化和人们环保意识的增强，碳税应运而生。碳税作为一种新型税种，其概念的普及在一定程度上有赖于欧盟征收“航空碳税”事件的影响。

根据欧盟相关指令，从2012年1月1日开始，几乎所有起飞或降落在欧盟境内的国际空运活动都需要纳入欧洲Emissions-TradingScheme（碳排放交易体系），即所有飞机在欧盟境内机场起降的航空公司都必须为所排放的二氧化碳购买排放许可，征收国际航空碳排放费（即所谓航空“碳税”）。为应对欧盟的这一举措，包括中国在内的多个国家纷纷采取应对措施，同时，此次事件也为中国碳税制度的建立提供了一定的契机。

一、开征碳税对中国的影响

（一）开征碳税对经济的影响

对中国而言，目前，中国的能源燃料储备不足，开征碳税可以提高能源利用效率，并缓解经济增长对化石能源的重大影响。开征碳税以后，能源将成为一种昂贵的生产要素，继而生产成本随之提高，企业投资的积极性也会减弱，企业必将会减少相关产品的生产，总的能源消费也将大额减少。征收碳税会使纳税人产生额外的经济压力，必然第一时间遭到企业和经济部门的反对，如没有优惠措施或激励机制，碳税征收将给那些能源密集型产业造成严重的后果甚至导致他们破产，并在国际竞争中处于劣势。开征碳税只有通过税收优惠这一途径降低企业的负担，并且达到能源结构调节的目的。从中国经济在国际市场上的竞争力考虑，应当对部分行业给予优惠政策或者补贴。为了保护中国相关企业在国际贸易中占有优势地位，可依据具体情况分析，在征税的不同阶段采取不同的措施：首先，对碳税压力较大的能源密集型产业建立税收减免措施或税收返还机制；其次，对于积极利用节能减排等绿色技术并达到一定标准的企业，减免税收；再次，通过制定优惠措施，保护企业竞争力，促进新能源和新技术的大力使用，对可再生能源开发及技术研究给予税收减免等方面的优惠政策作为鼓励。

长期来看，开征碳税会促进相关生产替代产品行业的发展，减少产品生产过程中对环境的污染，降低治理成本从而促进社会经济健康发展。税收必然会使政府的财政收入增加，政府投资随之扩大，资本的积累增加，逐步提高生产率，也会拉动经济增长。碳税如果能顺利开展，不仅可以深化能源改革，转变经济增长方式，提高能源利用率，而且能促进清洁能源如风能、太阳能等新能源的发展。

（二）开征碳税对环境的影响

从碳税本身设计的角度来说，开征碳税，二氧化碳排放量必然减少，全球气候变化问题会得到控制。总体而言，碳税主要从两方面影响温室气体排放：第一，通过征税提高了化石燃料相关产品的内部成本，使企业不得不利用先进技术，加大能源的使用效率，促进消费模式的转变。第二，通过碳税征收的“因人而异”政策调整不同收入者的再分配，促使社会贫富差距的减小。第三，征收碳税，一方面，企业会自觉提高能源的使用效率来节约成本，寻找替代能源；另一方面，地方政府会将由碳税增加的财政收入投资到高科技低能耗服务型的产业中，所以碳税会降低化石燃料的消耗。

从北欧国家的实践我们可以看到，碳税在缓解环境恶化和温室气体排放方面表现出了明显效果。碳税作为一种调节税，可对社会经济的运行进行引导和调整，通过对不同纳税人征税的多少不同，调节社会经济发展的不平衡。随着越来越多的国家相继完成工业化及廉价燃料的减少，含碳燃料的价格只增不减，而碳税作为一种调节税，对排放二氧化碳的不同的企业或个人可以实行差别税率，促使风能、太阳能、地热能等可再生新能源代替落后的高耗能产业和技术，避免日益脆弱的环境因能源枯竭走向崩溃。

中国是世界上最大的发展中国家，二氧化碳排放的逐年增加，需要有政府的介入并制定相关制度。开征碳税不但可以促进中国二氧化碳减排目标的尽快实现，促进中国社会的可持续发展，保护地球环境，而且有助于树立中国负责任的大国形象，并提高国际地位。

（三）开征碳税对社会的影响

目前社会各阶层多数人对开征碳税持肯定意见，但也有人持否定意见。

中国近年来贫富差距问题非常突出，因而，征收碳税更要慎重考虑其是否会加剧收入分配的差距。征收碳税得到的财政收入，如果将大部分收入用于因收缴碳税影响较大的低收入家庭的补贴，则可以让消费者不会有太大压力而排斥税收制度。国家在制定碳税政策时，应当在全力维护原有的社会福利水平不变的情况下，对现有利益分配进行重新调整，并建立相关的能源开发和环境保护的补偿机制，将碳税收入的用途进行规划，要重视地方上的基础环境保护的设施建设；减少对企业除碳税外其他项目税费的征收，减少企业的压力，从而控制企业的综合成本，避免企业逃税避税。所以政府在征收碳税的同时，必须完善其他相关的税收制度，充分发挥税收调节社会利益再分配的作用，缩小收入差距。

（四）开征碳税对国际经济贸易的影响

从国际经济贸易角度来看，碳税的征收对某些领域的国际竞争将会产生巨大影响。例如，欧盟开征航空碳税将对航空业的国际竞争产生深远影响。中国共有33家航空公司在征收名单之内，据中国航空运输协会初步测算，开征第一年，进出欧盟的中国航空公司将因此增加总成本8亿人民币，并且这一数字会逐年递增至2020年的30亿，此间9年累计支出约176亿元。这将在一定程度上阻碍中国航空产业发展。同时，对欧盟而言，这也将引发在欧盟与包括中美在内的经贸大国的国际经济争端。在欧盟宣布征收航空碳税之后，中美俄等26国已经作出反应，要对欧盟采取反制措施，新一轮的航空产业贸易博弈正逐步展开。故而在开征碳税问题上要有世界性的眼光，谨慎考虑本国在国际贸易中的地位与影响。

二、欧洲国家经验

相对于其他国家和地区而言，欧洲在环境保护领域一直走在世界前列，也是现阶段碳税发展最好的一块区域。从北欧国家20世纪90年代率先开征碳税开始，至今已经积累了20多年的经验，对欧洲国家碳税经验的研究将有利于我们更深入了解碳税，并为我们的碳税制度建立提供有益借鉴。

（一）欧洲各国碳税征收效果

从欧洲各国碳税实践看，碳税收入占GDP的比重都较低，由此可见，碳税的主要功能不是筹集财政收入，而是调节居民和企业的经济行为，引导低碳技术的发展。2009年芬兰、瑞典、丹麦三个国家碳税收入占GDP的比重约为0．4％-0．7％：三国碳税占税收收入的比重都在l％左右；碳税占能源税的比重，瑞典较高，大约占整个能源相关税收的25％，而芬兰和丹麦较低，大约在15．1％。根据第一个在适当的宏观经济框架下通过考察部门税负差异研究整体经济效应的项目——欧洲“环境税制改革的竞争力效应（COMETR）”研究计划的调查显示，芬兰、瑞典、荷兰、斯洛文尼亚、德国和英国的燃料需求和二氧化碳排放量均有下降趋势，下降幅度最大地区的税率是最高的。例如，芬兰和瑞典的二氧化碳减排效果是最明显的，超过了燃料需求的下降幅度。到2008年，匕述六国二氧化碳减排率平均达到4．3％，其中减排率最高的芬兰达到了6．2％。

（二）欧洲各国碳税收入用途

欧洲各国在确定税收入用途的过程中，通常遵循税收中性的原则，将碳税返还给纳税人或用于改进能源技术的投资，而不纳入一般性的公共开支预算。一些国家或地区在征收碳税的同时降低所得税或社会保险税，使居民承担的总体税负基本上保持不变，例如，瑞典在开征碳税的同时削减高额的所得税，利用碳税带来的财政收入部分弥补所得税削减产生的财政缺口。另一些国家通过专项支出，将碳税收入一次性投资于节能减排项目。丹麦是碳减排效果比较显著的国家之一。1990年至2005年期间，碳减排率达到18％，该国碳税收入的一部分用于环境税制改革计划，这一计划分为三个相互独立的一揽子计划。1993年的一揽子计划在1994至1998年之间贯彻执行，这一计划耗资60亿欧元，相当于当时GDP的l。2％。1995年的一揽子计划在1996年至2000年之间贯彻执行，规模要小于1993年的一揽子计划。2000年，碳税和硫税收入相当于当年GDP的0·2％。1998年的一揽子计划通过提高能源税和碳税税率来筹集财政资金，随后，税收收入再次投入到经济领域当中。这三个一揽子计划对劳动力征收的税费下降了且部分税收收入用于投资支持能源节约型措施。此外，丹麦还将征收的碳税用于补贴，对公共天然气和电力供热系统进行转移支付。还有一些国家实行补偿政策，将碳税收入补偿给受碳税政策影响最大的企业和居民，以降低他们的负担。这种做法在欧洲各国比较盛行，如法国认为，征收碳税不是要惩罚碳排放者，而是提供一种信号，引导社会向低碳、节能、环保的方向发展；法国政府还提出了“绿色支票”的概念，将其作为绿色税收返还的通道，政府通过这个账户将碳税收入返还给企业和家庭。

三、中国开征碳税的必要性与可行性

（一）中国开征碳税之必要性

1内部需求。开征碳税是实现中国经济发展方式转变的需要。受能源分布的约束，中国是世界上少有的以煤炭为主的消费国之一。改革开放以来，中国经济高速发展，碳排放量逐年增加。经济发展方式粗放是中国经济发展过程中出现的主要问题之一。开征碳税，控制化石燃料的使用是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途径．也是改变企业能源结构、促进新能源技术研发的需要。中国每年的GDP增长速度较快，但中国GDP的增长大都是依靠能源的高耗能、环境的高污染实现的，我们需要打造一批新型、环保、清洁的企业，需要通过宏观手段创造外部环境促使企业走向成熟。碳税的征收会直接影响高耗能产业，从而必然引起化石燃料消耗的萎缩，有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源，研究和使用碳回收等节能减排技术。结果必然是促进企业能源结构的调整和优化、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。

2外部需求。随着各国经济的激烈竞争，碳关税作为对本国企业的一种保护措施被很多国家所认可，并在国际经贸中起到了一定的作用。据不完全统计，仅1997年至2004年，中国出口产品因遭受绿色壁垒而受阻的商品价值达600多亿美元。有关资料显示，绿色壁垒给中国对外贸易造成的障碍占各种贸易壁垒总和的比重，已经由原来的20％上升到目前的80％左右。中国的对外贸易面临前所未有的绿色壁垒的挑战。目前，世界贸易组织成员国与中国的贸易占中国对外贸易的80％以上，但由于WTO将环保作为优先考虑的任务，允许各成员方采取相应的措施加强环境保护，因此，以“碳关税”为借口的绿色壁垒就成为了变相的贸易壁垒。联合国全球气候峰会之前，美国在最新《清洁能源和安全》法案中提出，在2012年后，如果进口产品产地的行业温室气体排放量高于美国同行业的排放量，则总统有权对这些进口产品征收“碳关税”。同时，欧盟征收航空碳税亦是对中国航空产业的一大挑战。2010年8月，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，对中国应对气候变化应当采取的措施做出了明确规定。作为中国应对气候变化的重要举措，开征碳税可以实现清洁生产和资源合理利用，使中国的产品和服务绿色化，从而解决绿色壁垒问题。同时，通过WTO禁止双重征税原则阻断美国等西方发达国家利用气候变化设立贸易壁垒意图，保障中国的国际利益。

（二）中国开征碳税之可行性

从政策上来讲，近年来中国政府不断出台新的政策以控制温室气体的排放，为开征碳税提供了政策导向。2010年4月22日温家宝总理主持召开的国家能源委员会第一次全体会议强调，要把2020年单位国内生产总值二氧化碳减排40％-45％的目标作为约束性指标，纳入到国民经济和社会发展中长期规划，着力构建以低排放为主的工业、交通、建筑体系。2010年5月5日，温家宝总理在国务院节能减排工作会议上再次强调，要采取铁的手腕确保实现“十一五”节能减排目标的实现。同时，哥本哈根会议以后，中国把控制二氧化碳排放目标纳入了“十二五”规划。开征碳税不仅符合中国贯彻科学发展观、转变经济发展方式的政策目标，也符合《中国应对气候变化国家方案》提出的制定有效政策机制的要求，是当前中国应对气候变化所应采取的主要措施，更可以提高中国的国际形象，使中国在未来的国际谈判中拥有主动权。

从技术上来讲，中国的环境管理方式经过二十多年的实践发展，拥有了基本完整的环境监测系统和比较有效的环境监测技术及相对成熟的环境收费体系。碳税的税基是碳的排放量，各种能源的含碳量是固定的，因此其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的。这些都为碳税的开征提供了技术支持。同时，碳税具有计量简单、便于检测的特点，对税务人员来说操作也相对容易。

从经验借鉴上来讲，我们可以参考国外碳税实践经验。碳税制度作为控制气候变化的主要措施在国外得到了不断的完善与发展，国外通过开征碳税来减少二氧化碳排放的实践已取得了明显效果，为中国碳税制度的实施提供了许多有益的经验，包括合理设计碳税的税负水平，充分发挥碳税的调节功能，减少其对低收入群体和高耗能产业的冲击。特别是在碳税制度环节的设计、相关配套措施的协调等方面为中国碳税制度的设计与实施提供了可行性参考。

四、对中国开征碳税的法律建议

（一）确定合适开征时间

从世界各国碳税的开征情况来看，开征时间的确定非常重要。以欧盟“航空碳税”为例，虽然在经济危机尚未完全度过之时征收碳税有贸易保护之嫌，但从其制定时间到开征时间有三年之久，且在此之前，欧盟国家有相对完善的资源税体系，可见碳税的开征要有一定的前提。

从中国的角度来讲，资源税改革为开征碳税做了铺垫，首先，在一定程度上，资源税改革厘清了中国资源和能源的价格机制；其次，在相关化石燃料的税率提高的基础上，应考虑到要为碳税改革留下一定的空间，这就为资源税改革之后开征碳税提供了一定的条件，所以只有在资源税改革后开征碳税才是最佳时机。但考虑到两个税种出现得过于密集，所以需要有时间来接受化石燃料价格的上涨。在碳税开征时间的问题上，多位著名学者高调表态：“我们希望是在‘十二五期间开始征收碳税”。

所以，在资源税改革后必须设置一个过渡期。同时根据全球气候问题谈判的形势，《京都议定书》附件1中规定国家的履约时间是2012年，再根据“巴厘岛路线图”达成的协议，2012年后在要求发达国家承担减排义务的同时，发展中国家也必须采取行动进行减排。

中国在开征碳税后还要完善环境税收体系。在开征碳税的同时，中国还面临着要开征二氧化硫、废水等环境税的迫切任务，根据相关规划，中国计划在2014年或之后的时间内开征其他环境税，并根据实施的具体情况，完善环境税制。

（二）税率标准的确定

欧洲目前现行的碳税是200至300元每吨，折合下来每吨煤的成本提高400至600元。如果中国初期采用这个价格，经济发展和国家的产业结构将会明显受挫，承担不起。考虑到经济发展将会受到影响，企业作为纳税人也是接受不了的，所以税额起初可能会定为每吨二氧化碳征收10至20元，而后企业一定会逐渐适应过来，税率再逐步提高。

根据相关资料显示，燃烧1吨煤将产生1．9吨的二氧化碳，以目前的煤价计算，征收碳税将使煤价上涨3至5个百分点。煤炭涨价则必然导致电价上涨，各类型火电厂使用的燃料几乎都是煤，而煤价是发电的主要成本。从中国现实情况来看，经济发展还处于初级阶段，为了激励纳税人积极实施二氧化碳减排措施，但又不能降低中国能源密集型产业的国际竞争力，征收碳税应从低税率开始，且短期内保持稳定，不给低收入人群的生活带来困难，这样对经济负面影响较小，然后再逐步提高。还要根据中国社会的发展现状以及在国际上的影响力，建立逐步上升的碳税机制，以便完全体现碳税的在节能减排上的重要功能。

（三）征税对象的确定

征税的对象非常重要，它关系到碳税制度能否顺利实施。部分观点认为碳税的纳税对象应为向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。根据碳税的征税对象，中国碳税的纳税人可以相应确定为：向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。这个征税对象的范围既涉及了能源上游产业，也包含了终端用户。就目前来看，对个人生活用煤和天然气所排放的二氧化碳应暂缓征税。

不过，这一征税对象的范围仍然显得过大。从实际来看，规模较大的企业和能源产业中的上流产业在承受征税负担的同时，具备将其负担分解并传递给终端用户和下游产业的能力，但是后者则没有能力这样转移负担。而另一方面，针对全社会行为收税不仅操作起来难度较大，同时涉及个人碳税也容易引起大众的反感，效果并不会明显好于只针对能源上游大企业征税的情况。故而在考虑征税对象的时候，尽量将征税的目标放在能源产业上游的大企业上，并且合理地将税率控制在较低的程度上。

（四）税收优惠政策

从欧洲国家的经验来看，碳税优惠措施方面的内容主要分为三个方面：一是能源密集型产业在碳税征收过程中负担会很重，应当给予优惠。征收碳税会影响企业的在国际市场上的竞争力，对能源密集型产业实行税收返还或者税收减免政策以资鼓励，国际上为减少碳税征收对企业国际竞争力的影响一般都采取这种方法。二是对二氧化碳减排达到一定标准的企业给予奖励，因为开征碳税的目的就是要减少二氧化碳的排放，因此有必要鼓励一下该企业继续努力减排。三是对居民个人的优惠，对于因征收碳税而受影响较大的一些居民，如低收入者等，为了其基本的生活保障，应当给予适当的优惠。

那么，结合中国的具体情况，中国碳税的优惠政策同样应考虑如下几点：

第一，为保护能源密集型产业在国际市场的优势地位，可根据具体情况，在不同阶段对受碳税影响较大的能源密集型产业设定不同的税率，建立健全合理的税收减免与返还机制。但能源密集型产业在享受这些优惠的同时，要与国家签订一定标准的二氧化碳减排协议或使用新技术等相关协议，在节能减排方面做出自己的努力。

第二，对于积极自觉率先使用先进技术的企业，二氧化碳减排和回收达到一定目标的企业，给予减免税收的优惠措施。

第三，根据中国现阶段的国情，从关注民生和构建和谐社会的角度出发，对于家庭生活燃烧的煤和天然气所排放的二氧化碳，暂时免征碳税。