草原牧区社会管理创新典范：内蒙古“草原110”个案分析

刘银喜 任梅

按照中央提出加强和创新社会管理的号召和理解，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。草原牧区加强和创新社会管理则关系到草原牧区各族人民的幸福安康，关系到民族地区各项事业的快速发展，关系到边疆地区的和谐稳定。

内蒙古“草原110”项目是在自治区党委政府领导下，由内蒙古边防总队依据草原牧区的实际，组织发起的社会治安综合治理与经济社会发展公共服务体系。经过10多年的发展和不断创新，“草原110”发展成为保家卫国的边防线、打防犯罪的高压线、服务群众的保障线、警务工作的第一线，成为了草原牧区社会管理的典范，该项目得到公安部和自治区领导的高度重视，2010年获得了“第五届中国地方政府创新奖”优胜奖，得到了社会各界的认可和推动。

一、“草原110”发展历程及其结构体系

（一）“草原110”的创建背景

上个世纪末，内蒙古边境地区因国内外局势变化，面临着一些新的不利于社会治安稳定的因素。1998年《内蒙古自治区边境管理条例》颁布施行，“持边境管理区通行证”准入制度废止，原本相对封闭的内蒙古边境管理区出现人、财、物大流动的现象，给经济发展带来前所未有的活力的同时，也给边境社会治安综合治理带来许多新情况、新问题。各种违法犯罪活动曾一度十分猖獗：抢劫、盗窃边民财物，持假币骗购边民牲畜，跨国走私高档轿车、羊绒，取道蒙古国偷渡第三国等案件进入高发期，尤其是一些不法分子内外勾结，越过中蒙边界盗抢我边民牲畜活动明目张胆，给边境地区社会稳定和边民生命财产安全造成严重威胁。

与之不相适应的是，内蒙古边境地区治安防范能力发展滞后。首先，边民普遍法律意识淡薄，对各类违法犯罪的防范意识不强，给不法分子留下可乘之机；其次，边境地区地域辽阔，人员居住分散，交通通讯落后，无法及时报警求助；最后，当时的派出所多建在乡镇、苏木驻地，管区民警只是定期下乡巡查，而距派出所较远的居民点或放牧点成为警务工作的盲点。

为扭转这一被动局面，积极适应边境管理新形势的要求，切实维护边境治安秩序稳定，内蒙古公安边防部队深入调研分析，探索创建了集多种职能于一体的新型边境管理警务模式——草原110。

（二）新时期“草原110”的功能拓展及结构体系

“草原110”的生命力源于其对现实需求的准确研判。“草原110”是基于边境地区客观现实和农牧民的实际需求而诞生，新时期“草原110”的建设目标和功能拓展同样需要适应草原牧区客观环境的变迁和农牧民现实需求的转变。

随着国际形势的发展变化，以及中国在政治、经济和社会生活领域改革事业的全面推进，“草原110”的客观环境发生了深刻变革。“草原110”适应草原牧区的发展变化，形成了新时期“草原110”的建设目标、功能定位和功能结构。“草原牧区社会治安综合治理与经济社会发展公共服务体系”是新时期“草原110”的建设目标，是对“草原110”新型边境管理警务模式的扩展和延伸，它将依托“草原110”的交通、通信等基础设施，借助警民共建、群防群治、部门联动、合作治理等模式，履行边境管理、草原牧区社会治安综合治理、突发事件预警及救助等公共服务职能，进而推动基层政府管理、促进经济社会发展与和谐社会构建。

根据“草原110”的功能拓展，以及草原牧区综合治理和经济社会发展的需求，新时期“草原110”的结构体系包括草原牧区社会治安综合治理的多主体联动系统、草原牧区应急指挥系统、草原牧区公共服务系统。

二、“草原110”社会管理创新实践

“草原110”在项目建设和功能发挥过程中，体现了协调社会关系、规范社会行为（社会治安）、解决社会问题、化解社会矛盾（综合治理）、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的职能优势和一系列创新形式。

（一）强化社会治安功能，规范草原牧区社会行为，维护草原牧区社会稳定

“草原110”自1999年成立以来，依托立足牧户的“报警点”、牧民广泛参与的“联防队”，强化社会治安功能，草原牧区治安状况得到了明显改善。10多年来，内蒙古边防总队利用草原110破获刑事案件927起，查处治安案件2041起；查获偷渡案件91起，抓获偷渡人员323人；查获走私案件14起，案值1300余万元；服务群众20670余次，救助遇险、病重边民560余人次，为群众找回失散牲畜14600余头（匹、只），及时扑救草原火灾66起，为牧民群众挽回直接经济损失1030余万元。“草原110”的成立有效地打击了犯罪，确保了草原牧区的社会稳定。10年间，边防派出所以执法为民为出发点，大力建设“草原110”，破案率达到95%以上，治安案件处理率达到100%，当地党委政府人民群众对边防工作的满意度不断攀升。不断组织各类信息宣传、培训，注重工作实效，打造执法为民新亮点，提高了牧民对法律、生活等相关知识的认知程度，使牧区居民各方面的综合素质上了一个新的台阶。

（二）建立良好的警民关系，协调草原牧区社会关系

“草原110”警民联动工作模式广泛开展以来，极大的方便了牧民群众，使牧民群众得到了无差别、超快速的救助。无差别，是指牧民群众无论碰到何种情况，不管是盗抢牲畜还是生活矛盾，只要呼叫“草原110”，呼叫边防派出所，就能得到边防武警和联防队员的贴心服务。超快速，是指边防武警在“草原110”的基础上对突发事件的响应时间大大提高。以前从派出所赶到案发地，嫌疑人早已逃去无踪，10年间，在“草原110”的不断发展中，联防队员可以在第一时间赶到案发现场对嫌疑人进行追赶拦截，对受困牧民群众进行紧急救助。牧区居民把“草原110”亲切的称为“炕头110”。

（三）首创“流动警务室”和“综合警务室”，解决草原牧区社会问题

10年间，随着“草原110”的不断发展，其所衍生出的社会管理方式不断得到创新。其中最典型的莫过于新巴尔虎左旗诺门罕布日德派出所的“草原110”流动服务车。该所正逐步将流动服务车发展成为集110、120、119等功能于一体的综合服务体，开展医疗救助、防火救灾等工作。2003年旗里给诺门罕布日德派出所配置了一辆流动宿营车，作为“草原110”流动警务室。5年来，由于这辆车的配置不适应实际工作需要，一直没能流动起来。为改变“草原110”流动警务室不流动的现象,诺门罕布日德边防派出所所长岳双喜和边防武警们从年初开始,对“草原110”流动警务室进行改进并获得了成功。这台车就是岳双喜与干警们一同研制出的真正意义上的“草原110”流动服务警务车。是以现有的畜力为牵引动力的一辆蒙古包式牵引车，这辆车的长度有3.5米，宽度1.6米，高度1.5米，车里还可以放置两人休息床铺。据岳双喜所长介绍，如果资金充裕的话，可以将畜力换作电力发动，这样一来流动速度将大大加快，服务牧民的效率也将得到大幅度的提高。

“草原110”流动服务车，真正实现了由静态治安管理向动态治安管理的转变，有效拓展了服务空间，方便了牧民群众，因为没有120急救系统，就找“草原110”流动服务车；草场着火了，因为没有119消防火警，也找“草原110”流动服务车。从而有效提高了管理防范的效果，密切了警民关系，促使“草原110”流动服务车成为服务牧民群众的保障线，警务工作的第一线。

各边防派出所还根据辖区特点，因地制宜地拓展“草原110”的各项服务功能：阿拉善盟“草原110”为牧民商品交易提供市场信息，锡林郭勒盟“草原110”为牧业生产提供气象服务，呼伦贝尔“草原110”为草原旅游业提供安全、信息保障等服务，切实解决了边疆地区各族群众日常生产生活中遇到的困难。

三、“草原110”项目社会管理创新理念

（一）社会治安综合治理任重道远

作为政府管理有效手段的社会治安综合治理，在新时期仍然任重道远，需要“草原110”继续强化和深化社会治安综合治理功能。中国政府社会治安综合治理在新形势下任重道远。党的十七大报告和政府工作报告中特别强调要加强社会治安综合治理，增强人民群众安全感。坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，完善社会治安防控体系，广泛开展平安创建活动，把社会治安综合治理措施落实到基层，确保社会治安大局稳定。“草原110”运行10年来，在各级政府和公安部门的正确领导下，在内蒙古边境牧区发挥了非常重要的作用，极大地改善了内蒙古边境牧区的社会治安状况，大幅度提升了政府综合治理能力，不仅维护了中国北部边疆地区的安全，而且产生了非常明显的示范效应，为新疆、西藏等西部边疆地区维护安全稳定提供经验借鉴和示范。同时，“草原110”自身状况、执行能力和服务水平也得到了很大的提高和改善。“草原110”具备了新时期承担新任务发挥新功能的基础和条件，仍然是新时期中国政府解决社会治安综合治理的主要载体，社会治安综合治理仍然是新时期“草原110”的重要功能。

（二）警民共建的社会治理理念

警民共建是中国共产党群众路线在新时期的具体体现，警民共建强调依托群众、实施群防群治，是我国社会治安综合治理的重要依托。“草原110”是内蒙古公安边防贯彻警民共建的典型范例，是群众理论在草原牧区的具体实践。“草原110”10年来取得的辉煌成就离不开草原牧民的积极参与和无私奉献。“草原110”的成功运行，为边境地区警民共建的深化和拓展树立了典范并奠定了基础。因此，警民共建仍然是“草原110”强化社会治安综合治理功能的主要依据，同时也是“草原110”拓展公共服务功能的基础和保障，是“草原110”履行社会治安综合治理功能的基础，是“草原110”生命力得以延续的重要保障。

（三）基础设施共建共享理念

基础设施是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是国民经济各项事业发展的基础。基础设施由于其跨地域性、不动产性、投资规模大等特点，从资源配置角度来看，基础设施供给在一个地区或国家内应该达到总体均衡，供给不足和过量供应都不是最佳状态。基础设施共享与综合利用，可以有效避免地方保护和重复投资，最大限度地发挥基础设施功能，将有限的资源配置到最能发挥效益的领域。草原牧区的大量基础设施在“草原110”的推动下实现了共享。尤其是出于边境管理需要由政府投资的基础设施和各类企业为了开拓市场而修建的基础设施，借助现有的技术手段和市场化方式实现军、警、民、企、社共用共享，实现了基础设施综合利用。“草原110”的实践探索，积累了基础设施共享和综合利用的经验，理论探索又为基础设施共享和综合利用提供了支撑。因此，“草原110”在基础设施共享和综合利用，深刻体现了社会管理的核心理念。

（四）构建草原牧区和谐社会和服务型政府的理念

和谐社会和服务型政府是中国政府适应新的形势和新的要求提出来的政府治理目标和治理理念，是中国政府在社会领域和政治领域的理想目标和蓝图。和谐社会与服务型政府的构建，需要一定的路径选择，需要落实到具体的制度和行为上。基于和谐社会和服务型政府的内在要求，以及“草原110”自身特点和运行模式，“草原110”贯彻了构建和谐社会和服务型政府的理念。

和谐社会的建设需要全社会的参与，需要协调各方面的利益并化解各类社会矛盾，需要建立并维护诚信体系，需要保持良好的社会秩序和安定团结，需要处理好人与自然的关系，需要切实保护生态环境。从实现建设和谐社会主体的角度来看，政府应该是宏观主体，但和谐社会的构建还需要大量微观主体，需要大量承担具体事物的各类组织或系统。从“草原110”10年建设过程及其功能履行来看，“草原110”已经或正在实践着建设和谐社会的任务，“草原110”应该也已经成为草原牧区乃至内蒙古自治区建设和谐社会的主力军。服务型政府最核心的理念是为人民服务。因此，如何做到为人民服务，成为了建立服务型政府的关键所在。“草原110”在其10年的实践中，一直践行着为牧民服务的信念，为草原牧区群众提供着细致入微的各类服务。因此，“草原110”能够成为草原牧区构建服务型政府的践行者和主体。

（五）公共服务供给多元化与全民参与理念

公共服务同私人产品一样，是人类与生俱来的需求，尤其是当人类社会发展到分工明确、合作生存阶段，公共服务成为了人们生产生活不可或缺的组成部分，体现出来的公共服务需求也日益强烈。随着草原牧区经济社会的全面发展，以及牧民群众收入水平、生活方式、消费观念的转变，草原牧区公共服务需求日益增强，体现在牧民对公共信息的需求、对及时救助和预警的需求、对出行方便快捷的需求、对安全高效的需求等。面对牧民日益多元和高质量的公共服务需求，“草原110”依托深厚的群众基础和良好的军、警、民、企、社关系，构建起以政府为主导，边防为核心，企业、牧民全面参与，社会各界积极扶持的公共服务供给模式。例如，“草原110”体系中报警点和联防队，属于典型的公民参与模式；“草原110”体系中与企业共建的“合作警务室”，属于典型的企业参与模式；“草原110”与政府部门联合创建的“综合服务警务室”，属于典型的警民政共建模式。

（六）地方治理理念

地方治理理论是适应地方政府在市场经济条件下职责履行的困惑和地方经济运行实际而提出。地方治理的核心理念在于提倡对地方公共事务的多主体管理。这一理念的提出既具有政治领域民主因素的考虑，也具有经济领域市场因素的思量。政治领域的多主体参与，就是民主化的最直接体现。经济领域中，市场经济强调的是多主体的参与和竞争，在市场经济条件下，各类市场主体既是经济主体，即市场上的竞争者；同时，基于理性竞争和追求共赢的前提下，各类市场主体在维护市场秩序和竞争环境中又是公共管理主体。从“草原110”运行10年及其功能实现过程可以看出，“草原110”是地方治理的主体之一。课题组在调研过程中发现，“草原110”借助其目前的服务平台和深厚的群众基础，事实上已经承担了部分公共管理职能。“草原110”于2008年上半年在兴安盟科右前旗成立了“综合服务警务室”。“综合服务警务室”既能满足当地牧民需求，又弥补了因基层政府裁撤带来的公共管理缺位。“综合服务警务室”依据科学合理的理论规范，借助合法程序，成为了后农业税时代草原牧区新兴的公共管理和公共服务供给模式，成为中国社会管理创新的又一亮点。随着市场经济体制的不断完善和地方治理理念的深入，“草原110”能够以更为成熟和理性的主体参与地方治理，为市场经济体制正常合理运行提供更为广泛的公共服务。

（作者单位：1.内蒙古大学公共管理学院；2.内蒙古财经学院）