建立社会保险基金省级统筹管理的思考

常迎迎

一、当前社会保险基金管理存在的主要问题

1.社会保险体系完整性与基金管理分散性间的矛盾。

由于各地对基金缺乏统一有效的管理，首先各基金统筹级次不高，目前仍以县为主体，自我平衡运行，其次各项基金分处不同行政部门管理，除财政部门负责基金预算执行外，新型农村合作医疗保险由卫生部门管理，其余保险在人保部门内又分为社保局、医保局、农保局、就业局等分别管理。地区界限和多部门分割，造成各自为政，影响社会保险整体规划、协调，分散管理也难以相互调剂和抵御风险，无法发挥基金规模效益和整体功能，机构重叠还造成行政管理成本高、信息沟通效率低等弊端，重复参保和选择性参保问题无法根治。

2.社会保险机制日趋社会化与基金管理高度行政化间的矛盾。

近年来我国社会保险向社会化转变的步伐越来越快，理论上已基本覆盖全社会需要保障的人，是一种全民的社会事业，因此只有在政府的组织、协调、宏观控制下，依靠全社会共同努力才能办好基金管理。但同时，目前基金管理体制仍维持单一的行政化管理体制，主要表现在社会保险对象还存在按企业所有制与行业性质、按城乡居民户籍性质进行人为分割。社会保险管理名为政事分离，但主管社会保险的行政部门既负责制定政策和规章制度，又负责实施、操作、经办，权力高度集中。单一行政化管理还表现在保险对象只能被动地执行和接受，没有便捷有效的渠道反映自身需求，了解基金管理状况。

3.基金规模日益扩大与基金管理手段落后间的矛盾。

目前基金管理手段仍比较落后，如基金预算编制较粗略，预算编制和执行存在“两张皮”的问题；基金收入的征收仍依靠企业自行缴纳，缺乏必要的征管手段；基金的使用“重拨付轻管理”现象仍较突出，重复领取保险金和骗保问题时有发生；基金结存效益低下，不能集中统一管理以及进行有效的投资组合，只能简单存入地方商业银行，社保基金收益率低于通胀率，呈现“隐形缩水”；基金监督不到位，缺少对社会保险基金运营各个环节以及结余资金保值增值的有力的监督，以维护资金运营的安全及规范。此外虽然主要的社保基金已利用信息系统进行管理，但信息系统建设仍是低水平的，信息系统建设缺少前瞻性和统一规划，信息数据冗余，缺乏对数据综合利用。

二、建立省级统筹的社会保险基金管理体制的必要性和可能性

1.建立省级统筹的社会保险基金管理体制是法律赋予的责任。

社会保险法已明确规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府要建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行，即已包含了省级政府对所属地的社会保险基金负有兜底责任的含义。因此在中央统一法律和政策规范下，在尚未建立全国社会保险基金统筹的情况下，省级政府负有整合社会保险管理机构职责，按“全面服务、高效运行、节约运营”的原则，依据本省当前社会保险具体情况和发展趋势，将全省各项社会保险基金统筹管理起来。

建立省级统一的社会保险基金管理体制，还有利于依据“分税制”的基本要求，将社会保障事权在地方政府间进行科学划分和合理负担，将各级政府社会保障事权界定和安排明晰化、具体化和具有可操作性，平衡省级及省以下各级政府职责，调动各级政府积极性，防止地方财政过度依赖上级财政，处于“半缺位”或“缺位”的不正常状况。

2.省级财政已具有建立省级统一的社会保险基金管理体制的能力和需要。

我国经济已保持较长时间快速增长，现行“分税制”财政体制保证了省级财政具有较强的财政实力，省及省以上财政补助是社会保险基金来源的重要组成部分，而随着“直管县”财政管理模式运行，依托对社保基金预算编制和执行情况的有效管理，以及国库集中支付等先进财政支付手段，省级财政已能较好解决跨行政层级和大区域范围的基金收入集中和支付需求。

建立省级统一的社会保险基金管理体制还能有效提高社会保险基金运营效益，提高社会保险基金结余保值增值能力，是政府在建立和维持社会保险制度、提供社会保险产品方面追求运行投入成本最小化及预期收益最大化的需要，可以有效平衡宏观调控方面与具体实际个体需求之间矛盾。

3.社会保障体系日益完备和社会老龄化的到来迫切需要建立省级统筹的社会保险基金管理体制。

社会保险基金征缴、使用和结存管理差异化、专业化管理需求日益显现，而预计到“十二五”期末，我国老龄化率达将到15％左右，人口老龄化来势迅猛，都对加快形成社会保险可持续发展的长效机制提出了新的更高要求。如何使社会保险管理机构专注于搞好社会化管理方面，如何提高基金征缴率和基金结存收益，如何制定筹资能力和支付管理的长期规划成为更加迫切的任务。

建立省级统一的社会保险基金管理体制，可以更好地调配行政资源，可以在很大程度上避免地方性不公平现象的发生，可以更好地揭示以及保障社会保险需求的财务测算和筹集资金的规划，通过集中管理可以消除部分地方因基金赤字而产生的危机。

三、建立省级统一的社会保险基金管理体制的设想

1.由省政府牵头，市县政府参与，包括人力资源和社会保障、卫生、民政、财政、银行、计划与经济、保险公司、工会、妇联、审计等部门共同参加，设立省级社会保险决策协调机构。

省级社会保险决策协调机构通过调研、材料分析和定期会议讨论交流等方式，负责协调与社会保险有关工作，研究和制定全省社会保险的重大政策，审议全省社会保险基金规划，批准保险基金保值增值战略。决策协调机构还有一项重要职责是配合省级人大部门推动社会保险法制化进程，监督有关法规执行情况。

2.明确各级社保部门职责分工，推动社会保险管理的信息化、社会化。

省级社保部门除指导全省社会保险经办机构的养老、医疗、工伤、生育保险业务管理工作，制定相关制度和操作规程外，要迅速地完善以社会保障卡为基础的社会保险信息管理系统，改变目前以险种设计信息管理系统的理念，建立以受保人为中心，以社会保障卡为基础的大社会保险信息管理系统。信息管理系统可以反映出受保人参加的所有社会保险的基本信息，以及个人社会保险基金收入使用情况，同时还涵盖保费征缴管理信息和保险待遇管理信息等子系统，推动社会保险各项业务的扁平化管理。省级社保部门要负责社会保险信息管理系统的规划、开发，以及数据的集中维护管理和安全，还要建立与其他相关部门信息共享机制。

具体经办业务的基层社保部门应予充实经办能力，基层社保部门主要工作除进行社会保险登记审核、社会保险缴费申报征缴，以及办理社会保险关系建立变更和支付保险待遇审核等管理和操作外，还要整合社会保险经办资源，推动社会保险社会化管理服务体系的健全，扩大保险监控对象的范围，此外对社会保险基本信息的核实、整理、及时录入也是基层社会保险管理部门重要职责，并应对数据的真实性、完整性负责。

3.建立省级集中统一管理的社会保险资金管理平台，节约资金使用成本，提高资金收入效益。

首先省级政府授权地税部门负责征收由用人单位和职工共同缴纳的各项社会保险基金。利用税务部门熟悉了解企业的特长，由地税部门负责征收，既可以减少企业通过少报缴费基数和进行选择性参保逃避保费征缴的机会，又可以减轻社保部门征收负担，也可以减少企业在政府部门间往来的时间和成本，提高征收效率。由地税部门征收的保费收入还可以利用现有的“税库银”资金结算系统，直接将保费收入缴入省级金库，减少保费收入滞留现象。

其次省级财政部门要树立全省“一盘棋”思想，制定完善企业基本养老保险基金等保险基金的省级统筹预算管理办法，加强对所属预算单位和本系统预算执行工作的督促和指导，对市县财政配套补助资金由资金下拨变为结算上解，并通过预算、国库管理以及社会保险部门财务管理信息平台，加强对社会保险资金预算执行的监控。在方便受保人前提下，省级财政部门积极探索利用国库集中支付系统进行保险待遇支出，减少基金在支出过渡户结余的现象。

最后在社会保险基金省级统筹基础上，加强对社会保险基金滚存结余保值增值管理。由省财政和社保部门对社会保险基金未来使用情况做出较为准确的预测，在符合国家规定基础上，经省政府批准，对暂时闲置资金进行积极管理，如可争取国务院支持，将社保基金滚存结余委托全国社保基金理事会投资运营，或者购买国债、金融债券，或者委托专业金融机构参加银行间资金市场交易等。

4.完善监督考核机制，促进社会保险基金运行公开、公正。

监察、审计部门行使对社会保险基金各项政策、法规的执行情况，以及社会保险基金收支、运营和管理的监督权，其中对省级社会保险管理部门重点审计社会保险政策制定与执行的有效性，对地税部门重点审计社会保险基金征收的准确性，对社会保险基金预算执行重点审计真实性，对信息系统运转重点审计安全性和适用性，对基层社会保险部门则重点审计业务经办的真实性、及时性、合规性，检查推动社会保险服务社会化工作效果情况。

监察、审计部门应将审计情况详细、及时交政府、人大审议，向社会公布，增加社会保险基金运行透明度，接受公众的监督，促进社会保险基金管理部门不断改进工作，对挪用、滥用、挤占、浪费社会保险基金等不良现象，要予以曝光和追究。

（作者单位：江西省审计厅）