“低保”为什么成了“铁饭碗”

唐剑 夏文成

城市居民最低生活保障制度，是我国社会保障体系的重要组成部分。为有效发挥城市居民最低生活保障制度在保障困难居民生活方面的积极作用。1999年9月28日，国务院第21次常务会议通过《城市居民最低生活保障条例》并予发布，自1999年10月1日起施行。《条例》的颁布，极大地推动了城市居民最低生活保障工作的开展，将城市居民最低生活保障制度纳入了法制化发展轨道。经过了十多年的工作实践，我们高兴地看到低保制度从当初保障温饱发展到现在保障一定的生活水平，有效保障了城市贫困居民的基本生活，维护了社会的和谐稳定，较好地发挥了社会保障安全网的“最后一层”功能。然而，由于我国的低保制度起步较晚，各种监管措施相对滞后，在实际操作中还存在着许多不足，亟须完善。为此，笔者在低保资金的审计实践中，注重对目前低保制度建设层面进行调查了解，并针对当前普遍存在的低保户很少有主动退保，并将“低保户”身份当成“铁饭碗”情况进行了深入分析。

一是各项相关救助制度与低保捆绑，削弱了低保人员脱困的积极性。随着各地不断探索和发展城市低保制度，不少地方都将医疗救助、保障性住房、教育补助等方面的专项救助政策附加于低保制度之上。从目前出台的低保政策分析，与低保相关联的各项救助政策有近二十项，主要包括：保障住房、医疗救助、水电补贴、煤气补贴、有线电视费减免、学费减免、孕产妇生育救助、法律援助等。一位基层民政工作人员告诉笔者，一个全额低保家庭除了每月按时发放的低保金外，人均住房使用面积符合廉租房条件的还可享受廉租房补贴。此外，低保人员还享受居民大病医疗保险、社会医疗保险及医疗救助、临时救助等多方面救助和燃煤、燃气、水电等补贴。正是由于对低保人员的“优待”，一些低保户家庭人均收入虽已不符合享受低保的标准，但为保留低保待遇而故意隐瞒财产收入。“很少有主动退保的，大多是在复查时或被核查出问题时才无奈退出。”一名基层民政工作人员表示：除了低保待遇，“懒汉”思想也导致一些低保户不愿退保。笔者算了一笔账，2011年某市，如果一家三口领取全额低保的话，每月一个家庭可以领到960元（320元/人）低保金，再加上基于低保的其他社会福利政策，全额低保家庭每月“收入”可高达上千元，基本生活开支无忧。而在该市的劳动力市场，笔者发现，一个没有学历或一技之长的普通劳动者，工作一个月的收入也只有七八百元。由于低保与最低工资的差距没有拉开，导致低保人员没有就业积极性。因此，低保对象退出低保的主观要求不足，导致财政的低保支出压力越来越大。

二是信息严重不对称，监督手段相对落后。根据国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，凡家庭成员人均收入低于当地低保标准的家庭才能申请和享受低保救助。因此，目前的低保制度主要通过确认家庭人均收入是否低于救助标准来确认能否享受城市低保。但在实际操作过程中，缺乏统一标准对家庭人均收入进行核实，低保工作人员也缺乏相应的核查手段。《条例》还规定，管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。在实际操作中，主要是采取低保申请人出示收入证明、民政工作人员入户调查和向邻居取证的方式展开。从操作上讲，这种方法比较粗放，符合中国国情，也有一定的客观性和全面性，但却无法消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况。相对于据此计算补助金额的低保制度要求来讲，显得不够科学。为了弥补家庭收入审核手段的不足，各地只好采取民主评议、社区公示等办法。从一定意义上讲，低保实践中采取的家庭收入核查办法属于生活形态的直接观察，这种观察与科学认定申请人的家庭收入还有一定的距离。在无法查询金融机构存款、证券信息以及房产、车辆等财产信息，也无法通过税收、公积金、社会保险缴纳情况等来核对家庭收入和财产的情况下，目前的家庭经济状况调查只能通过估测的办法来确定申请人的家庭收入，可以说是“估算”而不是“核算”。

三是惩罚力度较弱，违法成本低。城市居民最低生活保障制度是为了保障城市居民的基本生活，只是针对那些不能维持基本生活的城市居民提供资金和实物。也就是说低保是国家保证低收入困难家庭生存的一项保障政策，是困难群体的养命钱、活命钱、救命钱。然而，由于执行不力，这一政策在现实中出现了偏差。开着车领低保的现象有之，把低保当做人情送给有关系有后台者有之，而很多符合条件的困难家庭却与低保无缘，出现了应保未保、不应保的反而受保的现象。低保被“假穷人”染指，穷人的养命钱被侵吞，不仅违背了低保制度的本意，而且让本应得到社会救济的穷人雪上加霜，破坏了社会公平，危害极大。在核查监管过程中，即使最终发现低保申请人员存在隐瞒收入、骗取低保等行为，最严重的也只是取消该低保户的资格，罚款了事，没有其他更严厉的惩罚措施。笔者在对各种骗保情形进行深入研究发现，目前一个突出问题是，对于骗保者的处理大致可分为：停保，追缴之前发放的低保金，一年内不得再申请低保等，除此之外，并没有经济或其它方面处罚。笔者认为，这样的处理方式客观纵容了骗保行为的发生。不少骗保者正是存在退了低保金就没事的心理预期才实施骗保的。违法成本过低是导致骗保现象泛滥，骗保者众多的一个客观原因。

鉴于此，笔者建议应整合相关部门信息资源，建立全面的动态数据库，对保障对象进行跟踪服务和管理。比如民政部门与房产、银行、公安、交通、工商等部门共建一个信息平台，输入申请低保人员身份证号即可获得相关信息，这样的服务和管理将更加准确到位，效率也会提高很多。

建议一：建立城市低收入家庭认定机制。认定城市低收入家庭是住房救助、医疗救助、教育救助等专项社会救助制度以及临时救助制度向低保对象以外的低收入家庭延伸的前提和基础。由于当今社会劳动就业多元化、家庭收入多样化特点，低收入家庭认定工作比较复杂，认定对象覆盖面广、工作范围宽、工作量大、工作任务异常繁重，需要民政、人保、房管、工商、税务、公安、银行、证券等10余个与居民收入相关的部门协同共同配合完成。目前，全市因无低收入家庭认定机构、人员、经费以及尚未确定城市低收入家庭收入标准等原因，低收入认定工作均无法按程序正常开展。要积极争取领导重视，尽快出台低收入家庭认定规定细则。成立由民政、财政、房管、人保、公安、国税、地税等部门为成员单位的低收入家庭认定工作领导小组，明确各成员单位的职责，有效整合信息资源，建立收入审核信息平台，实现信息共享，确保低收入家庭认定信息准确、真实。建立市、县（区）、街道（乡镇）三级低收入家庭认定中心，解决人员编制和工作经费。

建议二：建立民政救助工作队伍支持机制。政府安排专项资金购买服务。充实社会救助机构工作人员。在解决人员编制有困难的情况下，市、县（区）、乡镇（街道）人民政府可以通过安排专项资金购买服务的方式，向社会招考聘请社会救助工作人才，充实社会救助机构工作人员。市、县（区）、乡镇（街道）本级增加人员所需资金由本级财政承担，村（居）委会配备专职工作人员所需资金由市、县（区）财政按5:5比例分级承担。

建议三：建立并完善救助政策保障机制。需要对包括低保对象在内的各类群体分类、分需求救助。低保制度和相关救助制度（与低保挂钩的救助政策）本身是两个层面的问题，低保制度的初衷是为了解决基本生活，其他方面的救助本身与低保并没有必然的联系，其他困难家庭的救助需求本身与是否吃低保也没有必然的联系，只是困难家庭的认定以是否吃低保作为条件可操作性强。这种制度设计的后果是，一方面将各项相关救助制度与低保捆绑，最终成为低保制度本身，使得低保的含金量大大提高，吸引着困难人员趋之若鹜；另一方面，也把在相关方面需要救助的低保边缘群体拒之门外，不能享受到个性化的救助。因此，必须把各类救助政策的救助范围进行重新认定，不能简单地以是否吃低保作为唯一的认定标准。同时要在一定程度内限制有劳动能力的人员享受其他救助制度，只给予基本生活保障。这样，可以使有限的救助资源惠及更多的需要救助的困难人员，而不仅仅是低保对象。

（作者单位：江西省审计厅、新余市审计局）