全球金融体系变革时代中国金融监管问题探讨

林翰文

一、金融监管的必要性

在现代市场经济条件下，金融发展受到各个国家的高度重视，各个国家想方设法加快本国金融市场的建设，努力抢夺金融制高点。2007年底美国爆发的次贷危机进而蔓延为全球金融危机，对金融监管提出了一个全新的课题，如何保证金融市场在快速发展的同时，确保金融产品创新的稳定性和安全性。在全球进入后危机时代的背景下，重新审视金融监管，强化金融监管意识，对我国金融改革深入发展尤为重要。

1.金融监管是应对外部效应和系统性风险的需要。外部效应主要是指负外部效应。相对于其他类型机构而言，金融机构之间的关联性要更强一些，当银行的金融机构发生挤兑风波时，由于银行的资产价值一般大于清算价值，根据先到先得原则，金融机构更容易产生系统性问题。同时，金融机构资产负债的杠杆率较高，金融机构倾向于短债长用，这些都导致金融机构具有较强的外部效应，金融市场容易产生系统性风险。美国2007年底开始的次贷危机继而演变为全球金融危机，最终演变为全球经济危机就是一个典型例子。金融机构较强的外部效应和容易导致系统性风险都要求必须加强金融监管。

2.金融监管是应对市场不完善和市场失效的需要。市场经济在促进经济社会快速发展进步的同时，也可能出现市场失效。金融机构与金融机构之间以及消费者与金融机构之间复杂的委托——代理关系，使得双方信息不对称，特别是消费者和金融机构之间信息不对称，产生的结果可能就是市场失效。同时，现代社会的金融创新层出不穷，金融产品日益复杂化，消费者无法评估金融产品的风险状况和金融机构的稳健程度。另外，金融产品的消费者还容易产生“搭便车”行为。金融市场的可能失效要求金融监管。

3.金融监管来自消费者的自然需求。合理有效的金融监管可以降低消费者的交易成本，为其提供保障和信心支持。消费者对相关金融产品缺乏了解，要深入了解金融行业、金融产品，进行合理的消费选择，从个人来说，成本太高。况且金融产品越来越复杂化，消费者没有能力深入了解金融产品是否安全稳健。另外，金融监管也是稳定消费者信心的需要，缺乏信心，消费者就会退出市场，甚至引起市场崩溃。因此，金融监管对消费者来说，是其自然需求。

二、全球金融体系变革的最新势态

全球金融监管体系的严重失范是导致2008年美国金融危机乃至全球经济危机的重要原因之一。为此，以美国、英国和欧盟为代表的西方主要发达国家和以巴塞尔委员会等为主的国际金融组织及机构高度重视全球金融监管问题，先后进行金融监管体系的调整与改进，由此形成了全球金融监管改革浪潮。2009年4月，二十国集团（G20）成员国发布了《G20伦敦峰会公报全文》；2010年12月，巴塞尔委员会在G20倡议下，公布了第三版巴塞尔资本协议的最终文稿（以下简称《巴塞尔协议Ⅲ》），国际货币基金组织等相关组织也提出了有关国际金融监管改革的建议。其中，《巴塞尔协议Ⅲ》的主要内容集中体现了国际金融监管尤其是银行业监管改革的新态势，不仅深刻地影响了银行市场，而且也备受证券、保险等其他金融市场的关注。《巴塞尔协议Ⅲ》与巴塞尔协议Ⅱ相比，其最新的核心内容主要包括：第一，注重资本安全，提高资本要求。从金融危机汲取教训，《巴塞尔协议Ⅲ》将资本安全放在首位，并采取以下措施：修订资本定义，提升普通股在银行资本中的地位；将银行核心一级资本的最低要求从2%提高到7%；在某些证券化处理方法中，对再证券化风险暴露赋予了更高的风险权重。第二，加强系统性分析防范，保持银行稳定性。针对全球金融危机中显著暴露出的系统性风险监管不足和对顺周期性的应对无力等现有监管缺陷，《巴塞尔协议Ⅲ》要求商业银行建立逆周期超额资本，对可能产生系统性风险的金融机构提出了更为严格的监管指标和监管方式，引入杠杆率将银行表外风险包括在银行监管范围中。第三，引入新监管指标，建立统一协调的流动性标准。为了避免再次发生金融危机中出现的瞬间流动性消失现象，《巴塞尔协议Ⅲ》引入了短期和中长期两个流动性监管指标，即“流动性覆盖比率”和“净稳定融资比率”。流动性覆盖比率主要用来提高银行短期流动性来应对突发的流动性中断情况；净稳定融资比率主要用来鼓励银行使用稳定资本来源支持其业务，提高银行中长期的流动性。

综观西方主要发达国家和国际金融组织及机构在全球金融监管方面所采取的新举措，虽然各有侧重、各有特点，但从中可以发现其具有的共性和相似之处：

1.转变监管模式，向综合监管过渡。当前世界上大多数国家基本采取分业监管和综合监管两种模式，两种模式各有利弊。分业监管模式的优势是，各金融监管机构专注于各自的监管对象，因此专业性强，监管效率高，但是当金融市场存在混业经营时，如果各监管机构之间没有明确的职责界定，分业监管模式会产生监管重叠和监管真空两方面的问题，既影响监管效率，又影响监管效力。综合监管模式的优势是，既能全面了解金融体系风险，又能克服分业监管模式在混业经营下的缺陷，但是在监管专业性和效率上不如分业监管模式。目前混业经营已成为普遍现象，分业监管模式的缺陷越来越明显。2008年金融危机后，美国开始向综合金融监管模式方向改革，加强美联储权力，将所有可能对金融稳定造成威胁的企业统统纳入美联储监管视野，从而使其成为超级监管机构；英国则在原有的综合监管模式基础上，又设金融稳定机构，建立以金融稳定委员会为核心的国际金融监管架构；欧盟则将原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会联合升级为欧盟监管当局，由此形成统一的欧盟金融业监管。

2.扩大监管范围，实行“无缝监管”。随着金融市场的快速发展，金融创新工具大量涌现，投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司等新金融产品和新型金融机构膨胀式发展，而传统的金融监管体系改革相对滞后，新金融产品和机构长期游离于监管体系之外。在经历了惨痛的教训后，各种监管改革方案都扩大了监管范围，以达到全面监管金融业的目的。例如，《巴塞尔协议Ⅲ》通过引入杠杆率监管指标将银行表外业务包括在风险资产的范围内；美国、英国和欧盟等都把对冲基金等影子银行列入监管范围内；英国提出新的产品监管方法，以加强对金融衍生品的监管。

3.突出系统性风险监管，维持金融稳定安全。系统性风险指特定个体出现问题时，在金融机构与金融业务的关联机制下，引起整个金融体系的剧烈波动甚至是崩溃的可能性。风险的溢出和传染是系统性风险发生时最为典型的特征。金融全球化把世界各国的金融市场都纳入整个全球金融市场中，因此，对系统风险的监管在维护全球金融市场的稳定中显得特别重要，美国次贷危机引发的全球金融危机就是最好的印证。危机过后，主要国际金融组织和国家都不约而同地将防范系统风险作为金融监管的重点。例如《巴塞尔协议Ⅲ》要求系统重要性机构定期上报“生前遗嘱”；欧盟从宏观和微观两个层面集中对区域进行金融监管，并成立欧盟系统风险委员会监控系统风险；英国新设金融稳定理事会，全面监控系统风险并负责金融体系的稳定。

4.加强国际金融监管合作，提高危机应对能力。现代社会中的金融监管越来越离不开国际合作，尽管建立一个全球统一的金融监管体系还有很长的路，但是在新一轮国际金融监管体系改革中，我们看到世界各国都在努力推进金融监管的国际合作、信息共享和全球危机预警机制。2009年3月，国际货币基金组织呼吁建立一个新的政府间的全球金融监管体系；2011年4月，G20成员达成一致，准备把七大主要国家的各项政策放在显微镜下检视，支持建立全球预警机制。

三、当前中国金融监管体制面临的新问题

中国从20世纪80年代后开始了金融改革，金融监管体制也开始发生重大变化。中国金融监管体制演变主要经历两个阶段：第一阶段（1983年～1992年），实行集中统一的金融监管模式，中国人民银行作为中国的中央银行，承担货币政策制定和金融监管职责。第二阶段（1992年至今），开始实行分业监管模式。随着中国金融业与国际接轨，成立了证券交易所、建立了股份制商业银行和保险公司等，原有集中统一的金融监管体制越来越不利于中国金融业的发展。从1992年开始证券监管职能、保险监管职能和银行业监管职能相继从中国人民银行独立出来，到2003年4月中国银行业监督委员会的成立，标志着中国形成了由中国人民银行、中国证券监督委员会（证监会）、中国保险监督委员会（保监会）和中国银行业监督委员会（银监会）“一行三会”的分业监管格局。人民银行负责货币政策制定与监督，其他三会分别负责对证券业、保险业和银行业的监管。

随着金融全球化的深化和全球金融监管体系的新变化，尤其是随着金融改革的前沿阵地“深圳”金融创新的快速推进和“温州金融综合改革试验区”的设立，通过局部试水意在为全面金融监管改革探路，在此背景下，中国金融监管体制面临诸多新的问题和挑战，主要体现在以下四个方面：

1.宏观金融监管框架不完善。虽然我国金融监管的基本架构已经形成，但面对日新月异的金融环境，特别是全球金融危机以来，各国调整自己的金融监管体系，与其相比，当前我国的金融监管框架显得不够完善。首先是宏观金融监管执行者的定位问题，《中华人民共和国中国人民银行法》中规定：央行在国务院领导下制定和执行货币政策以防范和化解金融风险、维护金融稳定。但对于银行、证券和保险的监督又分别由银监会、证监会和保监会承担，这种目标与手段不平衡的现象不利于宏观监管目标的实现。其次是宏观金融监管跨行业维度问题，主要是一些大型金融机构大规模开展混业经营，同时又有很多金融机构经营业务同质化，金融监管体系的变革跟不上金融市场的变化，导致容易产生系统性风险。三是宏观金融监管跨时间维度问题，主要是我国对金融机构流动性资本的要求缺乏动态性监管和逆周期性监管。四是金融监管体制滞后于金融创新实践。我国从1993年开始完善分业经营、分业监管的金融监管模式，1998年实现“一行三会”金融监管模式，有效防范和化解了亚洲金融危机，推进了国有商业银行的股份化履行，但不同监管机构之间的摩擦、内耗和推诿，也降低了金融监管体制的效率和有效性。同时故步自封的条线监管也扼杀了微型金融、民间金融的积极性，挫伤了地方和基层金融的积极性。

2.金融监管法律法规不健全。我国与金融监管有关的法律法规主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》等法律及一些与金融监管有关的部门规章制度，没有专门的金融监管法。如果将这些零散分布的作为金融监管依据的法律法规统称为我国的金融监管法律法规体系的话，这个体系具有巨大的缺陷。首先是法律法规覆盖面不够广泛，如私募基金和产业基金，就没有相关的法律法规对其进行规范。其次，一些法律法规条文过于笼统，缺乏具体的实施细则，操作起来难度较大。另外，金融立法滞后，没有能够很好地结合金融市场的发展，缺乏前瞻性。

3.金融监管标准与国际金融监管标准接轨的差距较大。在当前世界经济一体化加速、各国经济联系日益紧密的情况下，金融的国际化趋势尤其明显。金融的国际化要求金融监管的国际化。为使金融监管更具公平性，让监管者和被监管者具有同样的约束，以巴塞尔委员会为代表的一些权威国际组织公布了一系列金融监管的指导性文件。由于我国金融业发展起步较晚，计划经济体制遗留的问题较多，使得我国现在的监管机构对一些发达国家监管部门所不能容忍的问题放宽了监管标准。随着我国加入WTO时承诺的金融市场逐步开放时间的临近，提高我国金融监管的标准，争取早日和国际金融监管标准接轨，增强国际监管的协调性势在必行。

4.金融创新不足。美国次贷危机引发的全球金融危机暴露了金融体系发达国家金融创新过度的问题，而我国却因为有限的金融创新免于金融危机对我国金融体系的破坏。但中国的金融发展目前更多的是政府控制，政府对金融机构创新的管控非常严格，创新都需要监管部门审批，因而无形中增加了交易成本。交易成本的增加对一国金融市场的发展繁荣非常不利，特别是在经济全球化的今天，金融市场的落后可能意味着一个国家全面的落后。金融创新不足成为我国金融市场发展的一大软肋。

四、提升中国金融监管水平的对策建议

1.完善宏观金融监管框架体系，防范金融风险。金融危机后各国开展金融监管改革的核心思想均是加强宏观监管的审慎性，以防范系统性金融风险。同时，维护整个金融体系的稳定也是我国金融监管改革的重要目标。因此，完善宏观金融监管框架对我国具有重要意义。首先，重新明确央行在金融监管中的定位，扩大央行权限，以监控系统性风险。尽管央行已经依法具有维护金融稳定的职能，但到目前为止，我国仍缺少一个监测并防范宏观金融系统性风险的专门机构。可以借鉴美国扩大美联储权限的做法，扩大央行权限，赋予央行识别、监控、预警整个金融体系风险的职能。其次，强化逆周期金融监管和动态性金融监管。2010年1月13日，银监会公布了《商业银行资本充足率监督检查指引》，这是强化逆周期金融监管的一个很好的尝试。为了强化动态性金融监管，我国可逐步全面采取动态拨备的制度。

2.完善金融监管法律法规体系，使金融监管有法可依。强有力的监管体制必须依靠完善的法律体系，《巴塞尔核心原则》明确指出，适当的金融监管法律框架是必要的，法律法规体系是公共金融基础设施的重要内容。首先，要建立健全金融监管法律框架体系。针对缺乏监管的监管对象出台专门的法律法规，将现行金融监管的法律法规进行整合，形成金融监管法律框架体系。其次，要加快制订有关法律的具体实施细则。根据金融市场的发展情况，不断完善相关法律法规的实施细则。同时，要提高我国金融立法的前瞻性和适用性。

3.完善金融监管协调机制，加强金融监管的国际协作。我国金融监管的监管主体多，金融监管的协调性较弱，就会在金融监管的工作中形成监管真空，因而必须完善金融监管协调机制。首先，健全“一行三会”联席会议和磋商机制，进行渐进式的金融监管改革。我国目前应重点放在如何加强各监管机构之间的协调合作上，而不是重新建立一个“大一统”的金融监管主体。其次，扩大金融监管协调的主体。借鉴西方国家建立有效金融监管协调机制的经验，我国可以成立一个体制健全的金融监管协调组织。该组织除包括“一行三会”外，还应包括行业自律组织。同时，还要提高我国金融监管的标准，和国际接轨，加强金融监管的国际协作。

4.完善金融创新的体制机制，处理好金融创新与金融监管的关系。金融创新是金融市场不断发展的动力源泉，在信息不对称的情况下，开发各种金融产品，将各类风险适当分散，有助于金融市场稳定、持续、健康发展。因此，必须想方设法完善金融创新的体制机制，为金融创新培育成长舒适的土壤，只有这样，我国金融市场的发展才有可能后来者居上。同时，我们也要注意金融创新是把“双刃剑”，处理不好金融创新和金融监管的关系，将会产生一系列的问题。因此，在处理金融创新和金融监管的关系时必须把握两个原则：一是将服务实体经济作为金融创新的基本前提，不为过度逐利而开展创新。二是建立有利于金融创新的监管环境，要求金融机构建立有效的风险管理系统。

（作者单位：上海财经大学会计学院）