试比较中美政府与NGO在环保体系中的作用

玮娜　都布

强化政府环境管理职能早已公认为是各国政府解决环境问题的重要手段。我国虽已经制定了若干环境保护法律法规，但工业化和城市化的迅速推进，仍令环境承受着前所未有的巨大压力。现有环境管理体制已不能满足我国发展对环境的要求，进而成为经济前进的桎梏。美国作为西方发达国家的代表，环境保护工作起步较早，其环境管理的发展历程也具有典型意义。研究美国环境政策体制，对我国环境保护工作创新具有一定借鉴意义。本文旨从政府与环保NGO的作用及二者相互关系人手，初步讨论这一问题。

政府在环保体系中的作用

环境保护的趋势是向着综合计划、行政命令、市场手段、自愿行动相结合的模式发展。发达国家一般都建立了以政府直接控制为主，以市场手段为辅，倡导企业和公众自觉行动的环境管理体系。这一体系运作颇有成效，充分借鉴成功经验将对我国环保事业发展起到推动作用。

美国政府在环保体系中的作用

美国国家环保局设立于1970年，直接对总统负责，此举加强了环境管理部门的行政权限。此后美国政府制定了一系列的环境保护法律，在国家财政的倾斜下环保各层次措施的协调配套能力日益强化。

美国现在环境保护的具体政策措施是多层次的。整体而言其特点是以立法为基础，以行政措施为主，辅之以一定的经济手段。直接行政管制确立可能范围内的最低可污染标准，再由国家环境保护局执行，辅以经济惩罚强化实施。但这一举动存在明显不足，其设定标准的适度性问题没有解决，且缺乏对控制污染的激励措施。此外还有严格的责任赔偿制度，由污染者对造成的破坏承担责任赔偿，促使其事先在预期赔偿费和控制污染的投资上作出有利于控制污染的选择。这种措施用于处理那些不可预期的突发性污染事件，可以有效地减少社会因突发事件引起的动荡。政府对向环境中排放污染物质的企业和个人征收环境税或者其他行政费用的污染税制度也获得普遍认可。美国政府通过征收污染税，将污染这种外在影响内化到成本和市场价格中，借助价格机制控制污染。由此使污染者主动实施控制污染的措施，客观上鼓励了生产部门采用先进有效的控制污染设备，刺激了企业降低控制污染的成本。除去征税形式，美国政府还施行了一种负税制度，即由州一级政府对地方政府或者企业治理污染的行为提供一定的资助或者实行税收优惠。这种方法虽然有利于地方政府和企业治理污染积极性的提高，但在津贴分配之前，污染者往往人为地扩大污染量，抬高基数，增加污染控制幅度，以期得到更多的津贴额度。

同时，美国政府通过对公民的环境教育培养公民爱护环境的自觉性，靠公民自觉维护环境，防止环境污染。而这一政策和制度，也给美国环保NGO的发展埋下了伏笔。

中国政府的环保进程

中国环保工作起步的很长一段时间内，各级财政中一直没有环境污染控制专项资金。为此，我国根据“污染者付费”原则，引进国外的排污收费制度，排污收费中一定比例的资金可用于地方环保机构的能力建设。在当时资金奇缺的情况下，这一手段解决了一些紧迫的污染问题。但由于“违法成本低，守法成本高”，有些污染企业宁愿交排污费也不去治理污染，从而使排污收费难以达到预期目的。2006年，环境保护支出正式纳入国家财政预算，这为矛盾的解决奠定了基础，但一些痼疾至今仍有争议，学界对此多有论述，本文不做详解。

以总量控制和源头控制这两种方法为基础，我国环保工作在推进中不断呈现出新的发展。大规模的环境污染往往是由于产生污染的企业或其它建设项目事先没有对项目的环境影响审慎地进行评价并采取相应对策造成的。为此，中国引进了国外的环境影响评价制度，同时建立环境污染申报及许可制度、限期治理制度、总量控制制度。为了增强环境执法机构的权威性和参与综合决策的可能性，环保机构的级别不断提高，以加强监督协调能力和避免地方政府潜在的不当干预行为。《环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这就从法律上明确了各级环保局作为各级政府的环境行政主管部门责任。如果未按法律授权行事，对于环境的统一监督管理不力，当然应该承担其统一监督管理不力的责任。近年来关于“绿色GDP”的持续研究与讨论，当是基于环保法的规定和国际社会的经验，以明确和督促各级政府在狠抓经济之余对环境质量切实负责。

此外中国政府积极参与和加强环境保护国际合作与交流，同很多国家的政府、国际机构以及非政府组织开展环境领域的合作，这也是我国政府在环境保护体制中所起的重要作用之一。

NGO在环境保护中的作用

NGO(Non-Governmental Organizations)是非政府组织的英文统称，也称为民间组织，本文所说NGO皆指环保类NGO。环保NGO是指所从事以保护自然环境和生态活动为核心的非政府组织。在美国，环保NGO达1万多个，不同环保NGO都有自己的核心活动，涵盖环境和生态保护的方方面面。

美国NGO的积极影响

美国环保NGO在保护环境和资源权益方面给予政府、企业的压力与合作可以说是美国环境保护与管理的一个主要动力。

美国的环境保护往往是针对已经出现的问题，由环保NGO代表社会公众向法院起诉、向议会呼吁、游说，最终通过立法，实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制。在美国，环保NGO发挥作用的一个非常重要的方面就是通过发动环境公民诉讼监督政府和企业遵守环境保护法，以维护公众的环境权益。1965年，纽约州哈德逊河沿岸的一部分业主联合起来，以“保护美丽哈德逊河联合会”的名义起诉联邦动力委员会，反对批准电力公司在哈德逊河上修建跨河电缆，法院最终裁定环保团体享有为保护风景、历史遗迹和户外娱乐价值而在法院起诉的权利。这个案例开启了现代美国环保NGO诉讼之先河。

美国环保NGO除了利用法律手段，敦促政府和企业遵守各项环境法规之外，还积极与企业合作，开展环保方面的培训和技术研究，倡导企业履行在环保方面的社会责任。NGO早期活动主要运用法律手段促进立法和督促地方政府执行法律。后来他们逐渐认识到，真正有效的环境保护，不能只是禁止，还必须与企业建立合作关系。NGO与企业一起探讨如何实现环境与经济利益的双赢，并且成为促进环境保护的重要手段。美国环境保护基金协会与麦当劳的成功合作是经典的一例。为了减少塑料包装盒造成的污染，双方探讨决定使用薄纸包装，不但保温性能好，存储方便，而且减少了制作工程导致环境污染的工序，同时降低了企业成本。

除了敦促政府与企业，NGO普遍注重自身行为，在环保方面率先垂范。美国自然资源保护委员会是美国绿色建设协会的发起单位，其位于加州的办公楼为旧建筑改建项目，这一改建工程推进了环境保护型建筑设计和施工技术。大楼收集过滤雨水、淋浴水和水槽污水，用于灌溉绿化，清洗厕所，所以用水量远少于同样标准同类建筑。而最大限度利用自然光，同时使用高效的室内电气装置、专用灯具、可调光电子镇流器、房间占用状态传感器和最好的绝缘材料则大大减少了电力损耗。由于该大楼最大限度地实现了与环境的协调，美国绿色大楼委员会将它评为节能和环保设计先驱“白金级”，并誉之为美国“最绿色”的大楼。

可见美国NGO在各方面都具有主动性与独立性，正是这些特征使其充分发挥了非官方的环境保护作用，并大力推进了官方环保进程。

中国NGO亟待崛起

反思国内，近年来各地出现的环境投诉事件不断上升。究其原因，与国内法制不健全、一些政府官员的环保意识淡薄有关。即便是最细密的法律，也有空白和漏洞，若能充分发挥“公众参与”的作用，当能有效推动环保系统的完善。单靠政府部门进行环保工作是远远不够的，必须有广大群众的参与，才能使我们的居住环境得到根本改观。事实上从今年公众对环境问题的关注程度来看，我国民众是有参与环境决策的需求和热情的，只要能将群众的需求纳入NGO范畴，就是一支不可多得的环保力量，但需要制定出相关的法律法规，以便有章可循。

我国目前虽有一些NGO组织，但是都缺乏独立性，也缺少活动的主动性与自觉性，即便是有一些怀着美好目的的自发行动，也往往无果而终。究其原因，宣传不足有之，人手缺乏有之，没有全职工作人员、没有固定办公地点与设施、没有核心提议和组织纲领、缺乏活动范围亦有之，但其根本仍是独立性与资金支持的缺乏。我国一些规模较大的环保NGO多是挂靠于国家行政部门的，虽有资金支持，却已难起到“督促政府行为”的根本作用，而另一些独立的NGO，多是以大学社团的形式出现，缺乏资金支持，且其行动几乎没有稳定性，且体系极不成熟。由此，我国NGO若要在环保领域崭露头角，恐怕还要经历一个漫长的过程。不过，随着公民意识的觉醒和生活水平的提高，NGO的崛起当是必然趋势。

纵观发达国家的NGO发展历程，尤其是上文提到的美国NGO，其活动轨迹可归纳为一条曲线，即时而联合政府抵抗企业，时而获取企业支持影响政府决策。而NGO唯有通过这种形式，才能充分发挥其为大众服务、为大众争权的作用，我国的NGO显然无法发挥这样的功效，其根本原因就在于独立性的缺失。首先是经济独立性的缺失，我国的NG0几乎没有独立的资金筹集系统，通常是靠国家机构拨款，经济上的依靠就导致NGO活动中的一些明显偏向性。其次是组织独立性缺失，这是由缺乏经济独立性造成的。接受政府机构的拨款，往往使得NGO成为政府机关的附庸，甚至直接成为其分属机构，于是NGO不仅不能影响政府决策，反而要处处受制于政府。最后，我国的NGO缺乏思想独立性，大部分的环保NGO都没有一个明确的活动目标，而是着眼于一个大而无物的话题。而美国等发达国家的NGO都有明确而具体的活动目的，从细处着手，在点滴中实现共同的长远目标。由此可见，我国的NGO还有很长的路要走，要使我国的类似组织成为真正意义上的非政府组织，不是一朝一夕可以达成的。

未来发展方向

环境保护作为我国政府的一项基本国策，环境管理机构将长期担当沉重而艰巨的环保任务，机构设置不得任意更改和加入地方保护主义色彩，必须按照规定配置，从而实现环保机构的规范化、标准化设置，并保持机构的稳定发展。

我国环保目标责任制的考核模式较为空洞，程序过于形式化，缺乏实际意义。这样目标责任制得不到切实实行，对造成环境污染的企业和个人的监督也就失去了意义。传统的考核程序是先通知要求自查，上报自查报告，然后组成考核领导小组到各地先听取当地人大、政府及有关部门的工作汇报，然后选一两个企业进行蜻蜓点水式的察看，这样就给污染产品制造者提供了可乘之机。因此，针对这种情况，在考核程序上，应进行改革，上级应事先不给任何通知，而直接到下级所属辖区考查，并且考查地区、单位应由上级随机选择，从而避免地方舞弊情况的出现。

就垃圾分类、节能、节水、维护公共环境而言，政府对公众的要求还停留在很低的水平上，因此环境保护部门应协同政府制定一系列的规章制度，来规范人们的行为。同时加强对公众的环保教育，通过环境科学知识的普及，将生态意识化为全民族的共同意识，把环保教育看成是全社会的事业，使全体公民都能理智、友善地对待生态环境，提高全民族的生态文化素质。通过这种普及性的教育，充分唤醒公众的环保意识，使社会公众积极参与到政府的环境管理中来。同时充分调动各方力量参与环境管理的积极性，使得在政府环保部门的协调下，整合各种环保力量，变单一政府式的环境管理为公众参与式的环境管理。在这一过程中，NGO组织将大有可为，当然，NGO的作为终究要建立在其独立性和自觉性的基础上，就我国目前的态势来看，这或许还要经过一个不短的过程，而这个过程将是随着体制改革、民主意识和民权意识逐渐觉醒自然而然地推进的。

(作者单位：玮娜：北京师范大学历史学院，都布：北京广播电影电视研究中心)