我国传统环保管理体制面临的挑战

胡仙芝 喻云 何深思

随着经济全球化和人类活动的一体化的发展，传统的以地理边界为依据的行政管理模式正在越来越受到挑战，尤其是对于环境保护和资源管理来说，更是需要我们认真正视发展中存在的各种问题和客观趋势，探讨新时代下的环境保护及资源管理难题的解决途径。

事实上，以主权国家为基本管理单位的现代国家行政管理体系，是建立在领土边界的基础上的。其环境保护体制，包括水资源管理在内，其管理权的配置都是以地区分割为特征。然而，在复杂的气候、地理以及人文等复杂因素的作用下，这种以地理边界为基础的管理体制必然面临着多方面的挑战。就以水资源管理为例，传统管理体制面对的挑战主要有：

一是水资源需求与供给的时间和空间矛盾。水资源作为一种自然资源，它严格受制于一个国家和地区的地理和气候等自然因素；而水资源的社会属性要求它必须持续、稳定地满足人类生活、生产以及环境方面的要求。能量守恒定律告诉我们，水资源的水量分布在宏观上、从总量上看相对比较稳定，但对于微观的具体层面来说，水资源的供给却与需求之间存在着不同步和脱节现象。尤其是目前人类活动使地球气候发生异常，地球的自然、社会风险急剧增加，传统的机械、静态的水资源管理模式越来越受到风险社会的威胁。例如，在中国这个古老的国家，虽然有历史悠久的水资源管理历史经验，但这些年来区域性的、季节性的“水患”越来越多，越来越集中，如西北地区的长期干旱缺水，夏季的大面积水灾越来越频繁、越来越严重的农业歉收等，目前有些城市和地区甚至影响到人们的生产和生活，都说明了这个挑战已经迫在眉睫，需要我们重新审视传统的管理模式和应对机制措施。

二是行政区划边界与水资源流域边界的交叉矛盾。水资源作为流动循环的自然资源，它的运作有着自己的客观规律和途径，需要从更大的系统来整体审视。而以国土边界为特征的主权国家和以行政区划作为权力分配单位的行政管理体制，却是严格受到管辖权边界的制约的。因此，水资源的整体流动特性就不可避免地遭遇到管辖权分割的难题，使一些行政机关的水资源管理无法对水的运动做全程的跟踪和全流域的管理，这样就无法杜绝管理失效。如一些地方性的水利工程，却对其他的地方造成影响；有些水利项目在某个地方是“水利”，对于下游地区却形成“水患”等，这在根源上说都是与管理边界与自然边际不相符的一种客观必然结果。

三是水资源活动的环境属性使单纯的水资源管理成为不可能。水资源系统实际上是一个由土壤、生物(森林)、大气和水组成的“水文统一体”。水通过其循环过程连接着气候系统和生物地球化学循环，是全球各种过程得以实现的基本条件，大气中的水是全球水循环中的一个重要环节;森林对涵养水源、防止洪涝是具有调节作用的;而土地永远是水在地球上的附着载体，水的系列问题也会导致土地的退化，如发生水浇地盐碱化、土壤肥力下降、水蚀、土壤酸化、湿地与河岸带退化等。传统的水资源管理一般局限于对地表水和地下水的管理，但这种以开发、利用为主的水资源管理模式在环境系统的视野中是有局限的。正如现实中显示的，离开物理环境去管理水，是不可能管理好水的；而水资源的不当管理，会危害到社会人类。如某些地区没有进行污水治理，利用污水进行农业灌溉，结果就会导致一些食品重金属超标问题。据农业部的统计，中国约有140万公顷的污水灌溉区，其中遭受重金属污染的土地占64.8%。这类现象严重影响食品安全。2000年对10个省会城市进行调查，就有7个城市郊区的农产品重金属超标率在30%以上（苏德纯，2010）。这些现象充分表明，人与自然之间是相互适应、相互影响、相互制约的关系，人们在利用和享受水资源的同时，却在环境保护方面对水资源承受了一些负面的影响，人类活动与水资源之间的平衡关系越来越趋于紧张。从环境权的角度上看，传统的水资源管理模式也受到越来越多的挑战。

四是局部利益与整体利益之间的矛盾和冲突。以主权国家和行政区划为管理依托的水资源管理体制面临的最大挑战还在于不同利益之间的矛盾和冲突。这主要体现为水资源管理的“流域公共性”与“区域或部门个体性”之间的利益矛盾。由于流域水资源作为公共资源，其所有权是不明确的，以致各区域、各部门对其占有、收益及处分等派生权利也不明确，各地区、各部门在对水资源的开发利用与保护上，容易倾向有利于其地区和部门的利益。而对水环境资源的管理和开发职能主要集中在区域各水行政主管部门，实际上就是区域无序占有了水权，导致区域间水资源开发纠纷、水资源保护工作弱化、水污染防治成效甚微等一系列问题。加上水资源管理本身就带有的经济外部性，所以很多水资源相关活动的投入和产出之间无法一一对应，不同区域的人们在享受水资源权利和水环境权利之间就无法做到绝对公平。这种难题不仅在不同主权国家之间有所反映，就在同一个主权国家内出于不同河流区位的人们来说也无法求得公平合理。这样导致了越来越多的水资源管理纠纷和社会矛盾和冲突，需要跳出传统的水资源管理体制来寻求新的解决办法。

总之，在经济全球化迅速发展的社会背景下，在自然和人类关系日趋紧张及社会风险系数不断增加的情况下，需要我们重新审视一下传统的水资源管理及环境保护体制和模式。现行的环境保护和资源管理体制，包括水资源管理体制，普遍存在技术局限、体制局限以及政策局限。具体表现为水资源需求与供给的时间和空间矛盾；行政区划边界与水资源流域边界的交叉矛盾；水资源活动的环境属性使单纯的水资源管理成为不可能；四是局部利益与整体利益之间的矛盾和冲突。正是这些矛盾和冲突造就了洪水泛滥、水质污染、水量缺少（干旱）以及相应的一些水源争端、矛盾冲突等各种水资源管理失败问题，导致了环境保护效益低下和不断弱化的艰难处境。应该本着坚持经济社会可持续发展原则，经济、社会、生态效益完整性原则，公平性兼效率性原则和科学性的原则，沿着环境保护资源管理的整体化发展趋向，为解决环境资源管理的诸多现实问题寻求答案。

(胡仙芝系国家行政学院研究员；喻云系北京市委党校《新视野》杂志社副编审；何深思系北京信息科技大学人文学院教授。本文接受中国环保部“环保公益性行业科研专项经费”的资助)