出口管制系列之四德国出口管制及中德高科技合作走向

祁欣

2012年是中德建交40周年。中德是重要合作伙伴，双边经贸往来无论在广度还是深度上都处于中欧合作前列。2011年，中德贸易额已达1691亿美元，占中欧贸易总额的三成。尽管如此，中德经贸合作仍受到欧盟对华出口管制的限制。近段时间以来，我国领导人密集表态，呼吁欧盟放宽管制。4月23日，温家宝总理就在汉诺威中德工商峰会上表示，中德友好合作前景可喜可期，中方愿意进口更多德方产品，希望德方积极推动欧盟放宽对华高科技产品出口管制。

德国出口管制体系概况

德国于20世纪60年代开始实行出口管制。海湾战争期间，德国公司向伊拉克、利比亚及其他国家大量非法输送事件被曝光，国际社会强烈谴责德国未尽全力防止非法输送事件的发生。德国因此于1989年至1992年间强化了其出口管制措施，进一步扩展贸易处罚体系。迄今，德国基于保护国家基本安全利益、维护世界各国和平共处和维护德国外交安全的目的，已建立起规范严格的出口管制体制，在世界各国中极为突出。

（一）完善的法律体系

德国以出口管制法律体系健全著称。联合国决议、北约政策和欧盟法令及决议是德国出口管制法律政策的基石。德国于1961年先后出台了《战争武器控制法》、《对外贸易和支付法》和《对外经济条例》，明确规定了国家实施出口管制的产品范围、措施、企业申报义务和主管部门审批标准，并详细列出军品及两用物项与相关技术的出口管制清单。目前，德国对两用物项和技术的出口管制还遵从欧盟《第428/2009号欧盟理事会决议》的规定。

（二）严密的许可制度

德国联邦经济与技术部下属的联邦经济与出口管制局（德语缩写为BAFA）是德国负责出口管制的职能部门。BAFA负责管理对外贸易、经济发展促进和能源等事务，专注于制定联邦政府出口管制政策，发放出口许可，进行技术评估，并开展国际机制交流与合作。BAFA发放三种不同类型的出口许可证。（1）单项许可/最高限额许可。即一次许可仅对一个或多个物项基于一个收货方的一份订单有效。（2）集合出口许可（SAG）。在特定情况下对特定出口商颁发的许可。（3）通用许可。适用于特定国家和项目，也适用于欧盟通用出口许可（CGEA），但附加了BAFA规定的条件。已申请通用许可的物项不能再申请单项许可。BAFA颁发的通用许可均刊登在政府公报上，出口商或经销商无需专门申请，但需要作为使用者在第一次出口或转运前或之后30天内备案。

（三）高效的执法体系

BAFA和海关是德国出口管制的执法部门。执法主要涉及最终用户管制、边界管制和海关刑事侦查服务三方面。

最终用户管制。德国要求所有许可申请必须提交最终用途证明，由最终用户或委托人对最终目的地和用途进行声明，主要有官方最终用途证明、私人最终用途证明和国际进口证书。如外国政府为最终用户，须提供最终用途证明，如私人公司法人为最终用户，除提供该国政府的国际进口证书外，还必须提交私人最终用途证明。此外，某些情况下，BAFA还要求提供交运证明（DVC）。

边界管制。德国所有出口必须向海关报关并履行程序。海关部门负责预防包括打破禁运在内的违反出口管制的事项，主要通过地方金融部门检查出口公司，对其进行监控，并通过海关服务部门进行检查。出口报关书通常提前提交给国内的海关办公室，最终报关结果，包括出口许可（如果需要），将在货物离开德国后由边境海关核查。对于信誉良好的出口商还规定了简化了的出口报关程序。

海关刑事侦查服务（ZKA）。海关刑事侦查服务的出口管制职能主要是引入侵入式监管力量，通过加强计算机系统功能，更好的与BAFA合作。ZKA总部设在科隆，有许多创新性的计算机跟踪和监控功能。ZKA可通过网络与德国海关各地的办事处相连，将所有办事处的文件汇集于单一数据库，对某种产品的已知最终用户是否与武器发展相连做出信号提示。

（四）全面的管制清单

德国两用物项出口管制清单基本执行欧盟《第428/2009号欧盟理事会决议》的规定。同时，德国《对外经济条例》还规定了C类为两用物项清单。该清单不仅将欧盟428/2009号理事会决议附件I完全覆盖，还增加了一些其他物项。目前，C类第一部分包括650个物项，主要涉及核原料，厂房及设备；化学品，微生物和毒素；原料加工；一般电子产品；电脑；电信，信息安全；传感器和激光器；航空电子及导航设备；海洋和船舶技术；动力系统，航天器和相关设备。

（五）广泛的国际合作

德国积极参与多个国际不扩散公约和机制，以及欧盟针对出口管制的各项会议和外联拓展活动。德国是《禁止生物武器公约》、《禁止化学武器公约》、《不扩散核武器条约》、桑戈委员会、核供应国集团、澳大利亚集团、导弹及其技术控制制度及瓦森纳安排的成员国。同时，德国代表欧盟参加与第三国的出口管制外联活动，参加了联合国为执行安理会1540号决议在越南和克罗地亚举办的研讨会，并在2011年与中、法、日、俄、美和新加坡举行了会谈。

德国对华出口管制的变迁

德国没有制定专门的对华出口管制政策。但作为欧盟成员国，目前德国依据欧盟决议将中国列入17个武器禁运国名单。

早在北洋政府时期，德国武器生产商就与中国市场合作密切，二战前向中国大量出口武器。二战后，同盟国对德国武器市场实施了严格规定，限制德国发展、生产和转运武器，直到1984年，对德国发展武器的限制才全部解除。1989年6月，欧共体12国决定共同制裁中国。半年后，德国及其他国家相继取消了对中国的经济制裁，唯独留下了对华武器禁售问题，同时将高科技出口管制捆绑在一起。进入90年代，由于担心疏远中国，德国曾拒绝向台湾出售10台德国制潜水艇，但随后批准了用于美国制导弹的电子零部件出口至台湾。

进入21世纪，中德经贸合作快速发展，相对武器禁运而言，欧盟对华高科技出口管制成为中德经贸关系发展的一大障碍。2004年12月，时任德国总理施罗德在访华期间明确表示，虽然德国国内对解禁有激烈的讨论，但他本人主张解禁的立场没有改变。与施罗德的“亲华外交”相比，现任总理默克尔搁置了施罗德“取消对华武器禁运”的政策。2010年7月，默克尔在访华期间表示此事关乎中国国内局势，与人权状况和百姓权益密切相关。9月，德国外长韦斯特韦勒致信当时正在北京访问的欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿，要求欧盟更加明确地对中国提出自己的“核心利益”，如要取消对华武器禁运，欧盟必须提出“条件”，其中包括中国大陆“放弃武力威胁台湾”。而这与中国“主张用和平方式统一，但同时不承诺放弃使用武力”相悖。

中德高科技合作发展可能走向

目前，欧盟对华高科技出口管制已严重限制了中国与欧盟各国的经贸往来发展。2012年5月，李克强副总理在欧盟访问期间也指出，欧盟放宽对华高科技出口管制是双赢，呼吁欧盟放宽管制。中德高科技合作与欧盟对华管制的松紧密切相关。尽管德国国内对放宽对华管制仍存争议，但德国是中国自欧盟引进技术最多的国家，合作金额超过500亿美元。针对当前全球经济局势的发展，近期，中德高科技管制与合作可能有以下走向：

短期内放宽管制难度较大

德国在出口管制方面遵守欧盟的决议规定。目前，欧盟在高科技合作方面对华管制主要基于四方面原因，一是出于国家安全和防范中国的考虑，二是不认可中国的市场经济地位，三是担心高科技可能从民用转为军用，四是来自美国的压力。因此，短期内欧盟不会放宽对华出口管制，但在一些领域会有一定松动。针对中德经贸而言，双边在低碳经济、节能环保、新能源技术等非敏感领域的高科技会有合作机会，但在航天航空、深海开发、新一代信息技术等可能涉及国家安全的领域管制还将继续。

欧债危机或可成为助推器

放松对华出口管制对中德双方都是双赢的选择。目前，在欧债危机笼罩下，欧洲经济集体低迷，成员国间经贸往来乏力，美国经济虽有复苏势头，但仍需一定时日。相比而言，中国等新兴市场国家经贸增长迅速。限制高科技出口不仅对欧盟经济雪上加霜，也不利于欧盟对新兴市场的开发。有测算显示，欧盟对华高科技出口比重每增加1个百分点，出口额至少可增加22亿欧元，这在一定程度上对深陷欧债危机的欧盟经济起到拉动作用，为在特定领域放松对华高科技管制提供可能。

多管齐下求突破管制门槛

目前，中德经贸合作正处于最广泛、最活跃和最富有成果的时期。双方都抱有继续扩大经贸合作的良好愿望。在对华高科技管制难以放宽的形势下，多渠道广领域的开展合作，降低或突破管制门槛，或可成为有效途径。首先，节能环保领域可成为经贸投资的突破口。德国在节能环保领域拥有许多先进的技术和理念，而我国在节能环保标准和技术、生态城市规划以及生态园区建设等方面有很大的诉求，双方在节能环保领域的高科技合作会大有可为。第二，合作研发可降低管制门槛。“十二五”期间，我国大力发展七大战略性新兴产业，德国在高端装备制造、新能源、新材料、新一代信息技术等多领域拥有先进技术。中德可合作研发，不仅会在一定程度上绕开管制门槛，也对两国经贸发展起到促进作用。第三，出口管制国际交流可促进双方加深了解。我国两用物项出口管制起步较晚，对外宣传与国际合作相对滞后，欧盟缺乏对我国出口管制法律与政策的了解也是其难以放宽管制的原因之一。近年来，中德不断加深两用物项出口管制的交流与合作，2010年12月和2011年11月分别举办了中欧出口管制论坛，德国BAFA官员及学者与我方进行了深入交流，增强了对我国出口管制的了解。