新生代农民工的城市创业与国家政策

才凤伟 王拓涵

摘要:创业是劳动者对自身或他人拥有的资源进行优化整合，以独立自主的方式创造出更大经济或社会价值的过程。国家的相关政策会对创业过程产生重要影响。当前，国家对海外归国人员和大学生创业给予了众多政策优惠，但对新生代农民工群体创业却鲜有政策支持，不符合公共政策公平公正的价值理念。创业对新生代农民工的城市适应等方面发挥了巨大作用，但因为“流动的劳动力体制”及附着其上的其他政策的存在，造成了劳动力市场的户籍分层，新生代农民工创业过程也遭遇瓶颈。为此，在短时间内无法改变“流动的劳动力体制”的情况下，应对的办法是放松其他现有政策限制，为新生代农民工创业提供更好的政策平台。

关键词:新生代农民工；国家政策；流动的劳动力体制

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）05-0029-05

一、引言

随着全球经济一体化程度的加强和中国经济的迅速发展，世界范围内对人才需求的竞争越来越激烈。在这种背景下，中国出台了一系列针对海外归国人员和大学生的相关政策。①除了宏观层面的政策指引，在具体操作方面也有一系列的政策文件可以参照执行。

对于海外归国人员和大学生创业的政策支持，体现了国家对人才的重视和对知识的尊重。而对农民增收以及农民工就业的政策支持，则更加体现了国家的人文关怀和公平理念。长期以来，中国中央国务院高度关注“三农”问题，相继出台了一系列政策措施，连续几年的中央一号文件都是有关“三农”问题即是很好的证明。全球金融危机爆发后，党中央国务院针对大量农民工返乡的现实情况快速反映，及时出台相关政策予以支持，社会各界也给予极大关注。2009年2月1日，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布，要求把回乡农民工创业纳入各级党和政府工作的重要议事日程，在资金上、项目上、创业环境上给以大力支持。各省市地区也相继出台了关于鼓励引导农民工回乡创业的实施意见等相关的政策条文。应该承认，国家和政府已经对农民工群体进行了扶持。但是我们发现，针对农民工群体创业政策的目标定位绝大多数为返乡农民工，而对在城市继续工作的数量上占多数的新生代农民工（1980年之后出生的外出农民工，通常我们称其为“新生代农民工”）并没有涉及。国家统计局于2010年的调查显示，新生代农民工占全部外出农民工总数的58.4%，已经成为外出农民工的主体。新生代农民工的受教育程度较高，平均受教育年限（9.8年）以及参加职业培训的比例（30.4%）均明显高于第一代农民工[1]。由于务农经验的缺乏和对城市生活的向往，新生代农民工更有动力去进行创业。在其资源禀赋上，他们比老一代农民工也更有能力去完成创业，但相关政策却始终付之阙如。

劳动力市场分割理论②认为，劳动力市场可以划分为划分为一级市场和二级市场，一级市场具有工资高、工作条件好、就业稳定、安全性好、管理过程规范、升迁机会多等特征，二级市场则工资低、工作条件较差、就业不稳定、管理粗暴、没有升迁机会。在中国的现实背景中，海归人员和大多数大学生基本上都流向了一级市场，在平台上占据优势，但国家对他们的创业实践给予了诸多的制度保障和政策支持；与之形成对比的是对于大多数流向二级市场的新生代农民工，他们的创业活动却缺少相应的制度安排和政策优惠，这样的政策安排无疑强化了原有的劳动力市场分割状态，阻碍了他们由二级市场流向一级市场的可能，是有失公平的，违背了公共政策公平公正的价值理念。有的学者指出，目前有关农民工社会政策都是以不改变农民工的流动为前提而设计出来的，或者说是确认他们目前流动状况为基础的，而没有计划将他们真正纳入到城市化进程[2]。也即在某种程度上，并没有将他们当作平等的主体来看待。而从实际情况来看，农民工的城市化是现代化进程的必由之路，城市创业也将会成为新生代农民工在城市立足的重要选择。为此，国家相关创业政策的扶持尤为重要。

二、新生代农民工融入城市的路径选择

与第一代农民工不同的是新生代农民工虽然也是农民身份，却几乎没有参加过农业劳动，他们从踏入劳动领域的那一刻起，甚至就没有想到过再回到农村从事农业劳动。他们青春期的社会化过程是在城市完成的，与老一代农民工在价值观念、生活方式和行为方式等方面具有明显的差异。从推拉理论的视角来看，城市对新生代农民工的拉力远大于第一代农民工，而农村对新生代农民工的拉力远小于第一代农民工。如果说第一代农民工在各种推力和拉力的合力作用下，倾向于选择回农村安家，那么新生代农民工则更倾向于在城市安家立业，实现自己的人生理想。矛盾和冲突便随之而来：城市对农民工的推力依旧，新生代农民工却“一厢情愿地”希望融入城市成为其中的一员。在此情况下，如何在城市立足、适应城市生活成为他们面临的首要问题。调查显示，新生代农民工在城市的就业层次较低，在行业上仍然集中在劳动密集型和低附加值、低准入门槛的行业，分布排名前六位的行业分别是制造业（61.6%）、批发和零售业（10.7%）、住宿和餐饮业（7.7%）、农林牧渔业（5.6%）、居民服务和其他服务业（4.8%）和建筑业（3.2%）。[2]

随着中国社会经济结构的转型，整个国家发展思路从出口导向型经济向内需拉动型经济的转变，以及因全球化和产业升级导致的劳动密集型行业向技术密集型行业转变，必然会将大量的人口排挤出劳动密集型的行业（如制造业）而进入其他就业领域。和其他行业相比，服务业具有更高的就业弹性。服务业是改革开放以来特别是20世纪90年代以来中国吸纳就业的主渠道。2002年与1978年相比，服务业就业人数从4 890万人增加到了2.11亿人，新吸纳就业1.62亿，占非农产业全部新增就业人数的65 %[3]。这一点也印证了“配第—克拉克定理”的论断③。但“配第—克拉克定理”中对第三产业（服务业）的论述，更多的是针对传统的服务业而言，现代服务业需要的更多的是以专业知识、专业技能、专业素养等为依托的专业人士，这是大多数新生代农民工很难达到的。从这点来看，随着现代服务业的迅速发展和传统服务业的比重日益下降，服务业对新生代农民工就业的吸纳能力已接近饱和状态。在其他就业领域吸纳就业有限和服务业接近饱和的情况下，转变思路进行独立创业就成为新生代农民工城市生存的重要选择。

三、新生代农民工城市创业的作用

新生代农民工的城市创业，无论在国家和社会层面还是对于他们个人来说，都具有非比寻常的意义。新生代农民工城市创业对于他们增强自身的城市适应能力，增强他们的城市认同感，减缓社会矛盾和推动中国城市化进程等方面，都将发挥重要的作用。

（一）增强自身的城市适应能力

对于新生代农民工来说，创业会增强他们对城市的社会适应能力。社会适应包括经济、心理和文化等各个层次。在这些层次中，经济层面的社会适应占据首要地位。只有在经济方面能够适应城市生活，能够满足自身在城市的衣食住行，才能谈及其他层次的适应问题。经济条件的改善有助于新生代农民工的心理调适和文化适应。

相对于其他就业形式来说，新生代农民工城市创业虽然具有一定的风险，但是从长远发展来看，创业却是最有利于他们扎根城市的谋生手段。制造业和建筑业变化不定的供求关系引起的季节性裁员，导致新生代农民工处在候鸟式的迁移和不断转换工作的奔波之中。而新生代农民工城市创业却不会面临这样的问题。持此之外，无论新生代农民工创业成功与否，在创业过程中都会产生人力资本的累积效应，增强他们城市适应的能力。同时，新生代农民工以创业带动就业，可以为更多的人提供就业机会。

（二）增强社会认同感，减缓社会矛盾

新生代农民工对城市的社会认同受到多种因素的共同影响，当前中国独特的城乡社会空间与新生代农民工群体社会记忆之间的互动铸就了他们的社会认同[4]，且这种社会认同呈现为多维不稳定的发展趋势[5]。从结构主义的视角看，原有的城乡二元结构衍生的歧视性的制度安排使新生代农民工进入城市后仍然游离于城市体制之外，严重影响了他们对流入地的社会认同，不利于他们融入城市社会。如果新生代农民工在城市创业成功，会增强他们对城市的归属感。先来城市的新生代农民工的成功案例会对后来的新生代农民工融入城市产生示范效应，有助于在人际交往和传播中澄清误会，消弭隔阂，缓和城市市民和新生代农民工群体的社会矛盾，维护社会稳定。

（三）推动中国的城市化进程

一个国家的现代化水平很大程度上需要用城市化水平来衡量。目前中国的农业人口仍占据大多数，这和发达国家的情况大不相同。中国官方公布的47.5%的城市化水平，低于50%以上的世界平均水平，国民收入跟中国水平差不多的马来西亚和菲律宾，其城市化率都在60%以上，日本、韩国则超过70%。在47.5%的城市化水平中，清华大学教授蔡继明指出，如果扣除居住在小城镇的1.5亿人和进城务工半年以上的约1.5亿农民工，中国的城市化水平恐怕只有35%左右。为此，尽快将条件合适的农民工转变为城市居民是国家面临的重要问题。新生代农民工在城市的成功创业，会加快他们转变为城市居民的步伐，从而推动整个中国的城市化进程，对于国家的长期发展是非常有利的。但长期以来，在观念、体制和政策等方面都存在一些不利于农民工在城市发展的因素，在新生代农民工的创业问题上这些影响显得更为明显。

四、新生代农民工创业的体制和政策障碍

新生代农民工在城市遭遇各种问题的根本原因，在于“流动的劳动力体制”的长期存在④。当今中国城市是一个分割的劳动力市场，户籍差异影响了城市就业的劳动力分层[6]，同时也对新生代农民工的创业产生重要影响。除此之外，附着在“流动的劳动力体制”（主要以户籍制度为核心）的其他各项制度，也成为新生代农民工创业的政策障碍。

（一）户籍制度

新生代农民工创业的体制障碍主要体现为户籍制度的桎梏，中国当代的户籍制度是计划经济的产物。厉以宁认为，“计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。”[7]城乡二元体制是具有中国特色的、涵盖经济与政治的综合性社会体制，其中具有核心地位的是城乡分割的二元分割制度，中国当代存在的诸多不平等问题都可以在此找到根源。户籍制度表面上看不过是户口登记和管理上的问题，实际上是城乡二元体制的操作系统，他为城乡之间的不平等提供了一个操作平台，同时也是城乡有别社会待遇的法律依据[8]，如劳动力市场、财政制度、社会福利和社会保障制度等。

无论是从马克思主义的公平观来讲，还是从马歇尔公民身份认定的三个维度——公民权利、政治权利和社会权利来看，户籍制度限制了新生代农民工的流动，造就了他们的不平等地位，对于新生代农民工群体的各项权利及其自身的发展起着极大的制约作用。在新生代农民工创业的过程中，户籍制度的影响是自始至终的。众多专家学者多次呼吁解封户籍制度，国家也允诺逐步改变城乡分立的户籍制度，一些省市也进行了试点工作，但实施效果并没有预期的那样明显，还有很长的道路要走。

（二）政策障碍

由于户籍制度的存在所引发的政策障碍，对于新生代农民工创业者来说，既有他们进入城市的普遍约束条件，也有创业本身所面临的特殊限制。这些约束和限制以法规、条例和通知等形式表现出来。《劳动法》中明确规定：“在中国境内的企业、个体经济组织和与之形成的劳动关系的劳动者都适用劳动法，所有劳动者都享有平等就业和选择职业的权利，取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利……。”从表面上来看，这样的法律规定似乎没什么问题，但在具体的法律实践中，《劳动法》涵盖的基本上只是具有城市户籍的劳动人口，大量农民和入城工作的农民工都被排除在外，农民工丧失了很多职业选择的机会。

对于打算在城市创业的新生代农民工来说，他们的创业之路显得倍加艰难。首先是一系列繁杂的科层制手续。进入城市后，必须办理《暂住证》和《外来人员就业证》，育龄妇女还必须办理《外来人员婚育证》或《暂住人口计划生育证》。如果是个体创业的小规模经营，到所在辖区的工商所办理《个体工商户营业执照》。因为行业的不同，有可能还需要办理其他的证照。办理完营业执照一个月内，必须持营业执照副本和身份证等相关证件到税务局（国税和地税）办理《税务登记证》。在整个“生存和创业合法化”的过程中，耗去了新生代农民工大量的人力、财力和物力，整个流程下来创业者基本上已经身心疲惫。

其次是贷款和税收等相关财政政策支持的缺位。调查显示，在直接关系或影响创业的政策中，55.1%的新生代农民工认为排在第一位的是税收政策；37.8%新生代农民工把贷款融资政策排在第二位⑤。因为相对于其他创业者，新生代农民工不缺乏毅力和激情，他们欠缺的恰恰是创业的技能和资本。

到目前为止，国家层面还没有出台一个成型的政策规定，只是在各个省市有零星的政策出台⑥。就贷款政策而言，借贷方必须有贷款担保，这在市场经济看来是完全符合规范的，但深入到具体情境就显得有些尴尬。新生代农民工脱离了农村，却又没能被城市彻底接纳。由此导致的后果是在贷款担保的问题上，他们失去了农村原有社会网络的支撑，在城市里却还未能建立新的社会关系，成为不折不扣的“双边缘人”。虽然政策规定可以贷款，但是实际执行中落实难度相当大。在税收政策方面，新生代农民工群体也并没有得到国家相应的税收优惠。2010年，财政部和国家税务总局联合下发通知，对符合条件的创业人员进行税收减免。符合条件的创业人员包括持有《就业失业登记证》和《高校毕业生自主创业证》的人员。《就业失业登记证》的持有者涵盖国有企业下岗失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、国有企业所办集体企业（即厂办大集体企业）下岗职工和享受最低生活保障且失业一年以上的城镇其他登记失业人员。而《高校毕业生自主创业证》针对的是大学生群体，很显然，新生代农民工群体的存在依旧没有得到重视。

再次，社会服务政策的缺失。新生代农民工并不需要额外的社会性服务政策，只是想平等拥有一个公民应该享有的权利，如教育权利、社会保障权利和公用物品的平等享有权等。但是在现有背景下这样的愿望很大程度上成为一种苛求。同时，进入城市后的新生代农民工面临着角色调整和心理调适的问题，对于部分因承载巨大心理压力的创业农民工，社会工作者可以为其提供心理咨询与治疗，帮助其快速融入城市。在现实中，这样的要求还是有些遥不可及——新生代农民工居住地所在辖区的各个管理部门更多的还只是行政管理，而并没有真正树立服务至上的理念。社会服务政策的相对缺失已经使新生代农民工在创业过程中“孤军奋斗”，面临着的物质和精神的双重压力。

五、新生代农民工创业的政策扶持

新生代农民工的城市创业对增强其自身的社会适应能力、增强社会认同感、减缓社会矛盾、推进城市化进程等方面发挥了巨大作用，但流动劳动力体制的存在和各种相关政策约束构成了新生代农民工创业的瓶颈。流动劳动力体制的建立是一个历史过程，它的退出也必然是一个长时段才能完成的任务。在当前短时间内不可能从根本上消除流动劳动力体制（主要是户籍制度）影响的现状下，对于新生代农民工的城市创业问题，国家仍然可以有针对性地出台一些能够产生积极效果的相关政策，在创业之初、创业之中以及与创业相关的各个层面，为新生代农民工城市创业提供立体式的、多层次保障。

（一）简化创业之初的审批程序

在创业的伊始阶段，程序的繁杂性和冗长性让很多新生代农民工望而却步。面对城市中种种程序化的办事流程，使心恋城市，想要在城市扎根的新生代农民工感到既熟悉，又陌生。熟悉的是新生代农民工在自己的工作经历中或者在大众传媒中对程式化流程有所了解，陌生的是对于习惯了农村办事规则的他们来说，必须去适应新的规则。这种局面无论是对新生代农民工还是对相关的管理部门而言，都是不经济的。为此，有必要简化新生代农民工创业的审批程序，实行“一站式”服务，集中相关部门，建立专门的农民工创业服务窗口，减少他们耗费在程序性规则上的精力和时间，这种服务在少数地区已经试行，取得了不错的效果。

（二）加大创业过程中的金融支持

创业过程离不开一定数量的资金作为支撑，由于新生代农民工自身经济条件的限制和社会关系网络的制约，很多新生代农民工必须依靠贷款才能启动和延续创业进程，为此金融体系的支持特别重要。但实际上现有的贷款政策明显有些苛刻，调整相关的金融政策势在必行。政府可以通过提供低息小额贷款、担保信用贷款及农民工创业优惠贷款等手段，扶持农民工进行自主创业。除了资金和税收方面的支持，政府还可以联合金融部门，针对新生代农民工创业的不同情况，对他们进行金融知识辅导，帮助他们管理自己的创业资金和发展资金，最大限度地避免金融风险带来的经济损失。

（三）健全创业相关的社会服务

新生代农民工在城市创业并要获取成功，除了国家金融政策的扶持外，还需要增强对新生代农民工相关的社会服务，健全创业机制是其中重要的举措之一。创业机制包括创业的意愿和激励、可供潜在创业者学习模仿对象、创业门槛和创业保障等四个方面[9]。政府可以完善为推进创业而设立的各种制度，理顺各因素、各环节之间的关系，引导新生代农民工创业与社会的发展理念相结合，保障新生代农民工作为公民的权利——一种与城市居民相同的成员资格和身份的最终实现，使他们在有益社会的同时也发展自己，增强在城市生活的适应能力。除此之外，新生代农民工子女的教育服务，医疗服务以及平等享有其他的公共服务，也应纳入整体考虑范畴。

注释：

①2001年5月14日人事部、教育部、科技部、公安部、财政部联合印发了《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》的通知，鼓励海外留学人员回国工作或以适当方式为祖国服务，国家为海外留学人员为国服务活动提供各种政策保障。2011年4月13日中组部和人力资源和社会保障部又联合下发了《关于支持留学人员回国创业的意见》，对支持留学人员回国创业提出了政策性意见，涵盖留学人员回国工作、回国创业、为国服务三位一体的国家政策体系初步形成。2010年5月5日，人力资源和社会保障部发布了《关于实施2010高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》。通知要求坚持政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的基本原则，发挥政府部门、公共服务机构和高等学校的职能作用，调动社会各方面力量，采取一系列鼓励、引导和扶持措施，强化创业意识，提升创业能力，改善创业环境，健全创业服务，引导和带领一大批大学生通过创业实现就业。

②劳动力市场分割理论内部也有一些差异，引述最多的理论流派为双元结构论，由新结构主义社会学家皮奥里结构主义社会学家皮奥里（Michael J.Piore）1970提出。

③“配第—克拉克定理”是有关经济发展中就业人口在三次产业中分布结构变化的理论。它是由英国经济学家克拉克在计算了20个国家的各部门劳动投入和总产出的时间序列数据之后，得出的重要结论。产业结构理论中，“配第—克拉克定理”表述为：随着经济的发展，人均国民收入水平的提高，第一产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降；第二产业国民收入和劳动力的相对比重上升，经济进一步发展，第三产业（服务业）国民收入和劳动力的相对比重也开始上升。

④流动的劳动力体制，是范芝芬（C.Cindy Fan）在分析中国劳动力的制度和性别建构而提出的，是指国家继承了原来社会主义时期的制度遗产以强化其能力，强化了基于户口、籍贯、阶级和性别的差异，从而有利于获取农村劳动力的最大价值，这一体制通过户口建构机会，从而进一步造成了城市和农村的二元区隔。

⑤国家社科基金项目《新生代农民工创业与城市适应研究》的部分数据，尚未公布

⑥南京市对农民工相关贷款政策中，对进入城市谋生的农民工，按照市总工会创业小额贷款担保的有关规定，凭《暂住证》和其他有效担保财产和手续进行贷款，个人额度一般为5000元至3万元，最高不超过5万元。申请贷款担保对创业者要制定创业计划贷款申请书，无不良信用记录或其他经济违法行为，并能与担保中心办理必要的财产抵押、质押、个人保证等反担保手续。

参考文献：

［１］新生代农民工基本情况研究课题组.新生代农民工的数量、结构和特点［J］.数据，2011，（4）.

［２］《人口研究》编辑部.新生代农民工：特征、问题与对策［J］.人口研究，2010，（2）.

［３］江小涓，李辉.服务业与中国经济：相关性和加快增长的潜力［J］.经济研究，2004，（1）.

［４］王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系［J］.社会学研究，2001，（3）.

［５］郭星华，邢朝国.社会认同的内在二维图式——以北京市农民工的社会认同研究为例［J］.江苏社会科学，2009，（4）.

［６］李骏，顾燕峰.中国城市劳动力市场中的户籍分层［J］.社会学研究，2011，（2）.

［７］厉以宁.论城乡二元体制改革［J］.北京大学学报，2008，（2）.

［８］陆益龙.农民中国：后乡土社会与新农村建设研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.

［９］杨静文.“创业机制”探讨［J］.江苏商论，2005，（4）.

责任编辑、校对：秦学诗