新生代农民工参与养老保险约束条件及路径设计

2012-04-29杨哲王小丽

经济与管理 2012年7期

杨哲王小丽

摘要：新生代农民工作为一个庞大的社会群体进入城市，推动着中国工业化、城市化进程加快，他们有着强烈的市民化需求却因养老保险的缺失而严重受阻，不但有损新生代农民工切身利益，也不利于和谐社会构建。基于新生代农民工养老保险构建过程中所面临的各种约束，应以新生代农民工可持续就业为核心、以政府为主导、以土地流转为途径、以自身保障意识为前提的发展模式，确保新生代农民工养老效益得到有效保障。

关键词：新生代农民工；养老保险；路径设计

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）07-0020-04

一、文献综述：研究起点

对于新生代农民工概念及内涵的界定，学者王春光（2001）在新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系一文中首次提出了新生代农民工这一概念，2003年王春光又将新生代农民工定义修正为两层含义：其一，新生代农民工年龄是在25岁以下，以外出务工、经商的农村流动人口，与第一代农村流动人口相比，其社会阅历上存在着明显的差别；其二，新生代农民工与第二代农村流动人口也有区别，他们不是在外出过程中出生和长大起来的，王春光提出他们是介于老一代和第二代之间过渡性的农村流动人口。刘传江、徐建玲（2006）指出第二代农民工不仅是一个在社会经济特征和个人特征方面与第一代农民工有着诸多显著不同的流动群体，而且这两部分亚群体在文化、观念和行为上存在显著差别，并提出了第一代农民工和第二代农民工的概念。许传新（2007）对农民工群体分化进行研究，提出了新生代农民工是农民工群体中的“精英群体”，特指年龄在25岁以下的农民工，是介于第一代与第二代之间的过渡性的农村流动人口。学者对于农民工养老保险研究较多，例如崔红志（2003）；桂世勋（2005）；陈顾（2006）主张把农民工养老保险纳入城镇养老保险体系之中。与之相反的观点有杨立雄（2004）、郭席四、杜潇（2005）、关信平（2005）、华迎放（2005）等主张把农民工养老保险纳入农村养老保险体系之中。学者卢海元（2005）提出建立相对独立的养老保险体系。而对于新生代农民工养老保险研究比较少，吴海盛、江巍（2008）通过对江苏省中青年农民养老保险模式的选择意愿进行了相关分析，他们发现对其养老模式选择意愿有着显著效应。2010年中央一号文件第一次把新生代农民工的提法纳入其中，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。通过本文上述文献回顾表明，新生代农民工相关问题受到政府、社会以及学者的高度的重视，但理论界对新生代农民工养老保险这一问题的探讨却相对缺乏，因此，对新生代农民工养老保险研究无疑具有十分重要的意义。

二、现实考量：约束条件

（一）自身约束：收入、保险意识及流动性

国家统计局2009年对全国农民工监测调查显示，在所有外出农民工中，新生代农民工的外出比例超过了一半，占到58.4%。按照2009年外出从业6个月及以上的农民工数量为14 533万人来推算，新生代农民工的数量已经达到8 487万人，数量庞大的新生代农民工在城市务工但养老保险参与率比较低。

从表1中可以看出，新生代农民工养老保险参与率在主要行业中都不高，导致新生代整体参与率底的主要原因有：第一，较低的收入水平。在2009年外出农民工的平均月收入为1 417元，其中新生代农民工的平均月收入水平为1 328元。如果按照月收入进行分组，在新生代农民工中，月收入水平在800元以下、800元～1 000元、1 000元～1 200元、1 200元～1 500元、1 500元～2 000元和2 000元以上的比例分别为8.6%、13.4%、21.6%、21.1%、22.5%和12.8%。由于新生代农民工收入较低等现状，导致他们在日常生活中难以维持最低的生活需求，因此，要求他们用微薄的收入去购买未来养老保险，他们参与的意愿不是很强。第二，新生代农民工群体年龄普遍年青。由于年龄年青，新生代农民工对以后养老问题考虑较少，对于未来养老保险认识不够，意识不强，所以很少有人去了解养老保险的信息。第三，流动性较大。他们不仅仅在同一城市内流动，而且会在不同城市之间、不同省份之间流动，这就给新生代农民工参加养老保险带来了一定的风险与障碍。很多人在缴纳养老保险后，不能进行跨省转移，所以导致新生生农民工选择不参加养老保险。

（二）就业约束：非正规就业与低层次就业

目前新生代农民工就业形式存在以下两种形态：第一是属于非正规就业。新生代农民工非正规就业给养老保险关系的建立带来了很大的难度。通常情况下，养老保险以就业为条件，保险关系往往建立在正规稳定的劳动关系基础上，而很多企业对于非正规就业群体的管理方式，通常不和他们签订劳动合同，不为该群体办理相关的养老保险，但新生代农民工不会以冒失去工作风险来提出自己合理要求。因此，他们利益普遍受损，这严重阻碍了他们有效地享有养老保险。第二是低层次就业。养老保险的一个重要目标是通过国民收入再分配实现一定程度的结果公平，但是二元分割的劳动市场导致新生代农民工就业的低层次性，影响了新生代农民工机会公平和过程公平的实现，进而影响收入分配结果的公平性。新生代农民工收入来源不稳定、利益受损，导致参保困难。因此，低层次就业最终导致新生代农民工无力缴纳养老保险费，或因经费困难而中断养老保险关系。目前国家政策规定，企业在雇佣农民工的同时必须为其缴纳养老保险，而很多企业大量雇佣临时工，通常不和他们签订劳动合同，往往采取口头约定的方式，这就导致合同签订率低，不利于新生代农民工养老保险机制的构建。

（三）土地约束：土地保障功能

土地保障在农村社会养老保障中具有重要的作用，随着农村经济的发展和农民收入的增长，土地养老保障的功能反而呈现弱化的状态，难以担当起养老保障重任。首先，对于新生代农民工来说，长时间的城市生活使他们对城市的认同高于对农村的认同，追求城市现代生活的目标使他们已不再依赖于土地的保障，而第一代农民工基本都从事过农业生产，承包土地能够起到养老保障作用。城市没有工作可以回家种地，而新生代农民工中很多人缺乏务农经验，基本上没有务农经验，土地出现了抛荒和闲置现象，可以说农村土地保障对新生代农民工已经逐渐失去意义。其次，依据中国目前的土地管理制度，农村土地可以流转，但还没有真正进入市场进行流转，现有的流转方式主要是村民之间互助性流转，这种流转方式导致土地价值补偿难以实现新生代农民工土地经济补偿。

从表2中可以可能出，他们从土地上获得的收益是非常有限的，31.8%农户土地转金为0元，这部分农户占土地转让面积的32.4%。可以看出，土地的保障功能在弱化，农民工从土地上所获得的经济收益并不能完全满足其日常的生活需求，加之目前城市化速度加快，失地农民增多，而补偿又少，在这样的背景下，新生代农民工很难支付起养老保险金。

（四）政府约束：责任缺失

新生代农民工已成为中国产业工人的重要组成部分，是工业化、城镇化、现代化的重要推动力量。如何对待新生代农民工养老保险，不是一件小事，而是关系全局和长远的大事。在新生代农民工养老保险建设中，首先政府只承担了部分的组织责任，无论是中央政府还是地方政府，在制定新生代农民工养老保险政策时，未指定相应的专门的管理与监督机构，也未制定相应的处罚措施，从而导致养老保险政策的实施存在缺陷。其次，在中国公共预算体系中，财政预算尚没有专门针对新生代农民工的预算项目，导致新生代农民工权益受损。最后，政府宣传方式存在漏洞。目前，农村宣传国家相关政策，通常是采用宣传到户的方式，而新生代农民工一年中大部分时间是外出务工，可能与宣传的时间错开，因此无法得知相关政策或精神。

三、模型构建：路径分析

基于新生代农民工养老保险构建过程中面临以上的约束条件，本文构建了新生代农民工养老保险模型，如图1所示。该模型以新生代农民工可持续就业为核心、以政府为主导、以土地流转为途径、以自身保障意识提高为前提的四位一体、和谐发展模式，构造出畅通的信息服务网络，确保新生代农民工养老权益得到有效保障。如何建立长效的养老保险体系，作者从就业、政府、土地及新生代农民工自身的路径角度进行具体阐述。

（一）就业路径：建立适应新生代农民需求就业养老保险制度

就业与养老保险是工业化社会中紧密联系的两大民生问题，养老保险制度与就业是结合得最为紧密的一项制度安排，应当强化就业促进的功能。应将重点逐渐转移到就业服务、就业培训等方面，就业为养老保障提供有利条件，养老保险制度的确立又有效地解除了劳动者的诸多后顾之忧。因此，养老保险与就业在工业化社会里具有不可分割性，在制度安排与政策实践中，应将它们视为一个有机的、不可分割的整体，并在两大政策体系之间寻求相互配合、相互协调的有效机制。在管理上，笔者认为应创新管理模式，要树立公平原则，平等对待每一位新生代农民工。第一，在规部门就业。新生代农民工一旦与用人单位形成劳动关系就必须参加城镇职工基本养老保险，也即是在务工地参加“城保”，这一点是由社会保险的强制性所决定的，体现的是雇主对雇员责任的强制性，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。第二，非正规部门就业。对于非正规部门就业新生代农民工，可以设计一种暂时性适应他们需求的方案。首先，新生代农民工社会养老保险可以先建个人账户，个人帐户权益可转移与累积计算，以适应新生代农民工流动需要，从而适应社会养老保险关系转移和接续。其次，合理调整费率和缴费基数，但也注意不能太低，因为会因收益少而降低农民工参保的热情。第三，有效持续就业是最好的养老保障。只有新生代农民工有效持续就业，他们才能从根本上享有社会保障权益，因为只有改善其就业状况，建立稳定的劳动关系，维护其合法权益，提高经济收入，才能建立可持续的社会保险关系，才能增强新生代农民工持续参保的能力。因此，解决新生代农民工的养老保险问题，应着力于建立长效机制帮助新生代农民工就业，在就业政策上同样要做到公平、公正、公开，对企业和用工单位明确提出要平等的对待每位进城务工人员。

（二）政府路径：市民化待遇

政府作为政策制定和实施的主导部门，在解决新生代农民工养老保险问题上应发挥主要作用。新生代农民工是当前城市建设中的中坚力量，同时也是农民家庭生活保障的支撑。因此，政府首先要建立合理的规章制度，在当前中国社会现有的保障环境中，要深化对新生代农民工的户籍制度改革，消除新生代农民工农村居民与城市居民之间的身份界限，给予市民化待遇，且他们本人留在城市里的愿望也很强烈（见表3）。

从表3中可以看出，45.1%的新生代农民工都愿意留在城市。因此，首先应该给予新生代农民工市民化待遇，让他们分享城市改革、发展和繁荣之成果，才能使他们真正融入到城市中，纳入城市养老保险体系之中。其次，搭建新生代农民工养老保险转移网络平台，支持劳动和社会保障业务经办、服务、基金监管和决策支持等核心应用，提高劳动保障政务和服务信息化水平。由于新生代农民工具有流动性强的特点，工作地点随时变动的特点，政府应采取“一卡通”的形式，将新生代农民工的身份证号码作为唯一标识，逐步实现省内、省外和全国的社会养老保险网络一体化，使新生代农民工在转换工作单位或工作城市时能达到有效的接续。最后，解决新生代农民工养老保险问题还需要区域联动、部门协作，各部门、各区域应摒弃小利益，站在宏观角度深层次了解新生代农民工留城生活的保障需求。

（三）土地路径：自愿流转

国务院2010年发布了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，通知强调，各地开展农村土地整治要以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，要坚决制止擅自开展土地置换等行为，严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为。可以看出，稳妥推进以农户为主体的自愿、有偿、依法的土地流转的政策，加快了土地的自愿、有偿、依法流转。首先，保持农村土地承包权长期稳定。农村土地政策的稳定，有利于使农村劳动力有序转移，并能够在转移中做到进退有据。对于新生代农民工的土地承包权，并不是束缚他们转移的障碍，而是成为推进他们转移的重要支撑。因此，一段时间内，必须尊重和维护农民的土地承包权利，不能轻易改变。其次，加快农村土地流转的市场化进程，虽然土地对与新生代农民工的养老、就业保障作用在弱化，但对于财产权益的保障作用并未弱化，因此，必须把新生代农民工养老与就业保障制度建设放在重要的地位，促进土地的自愿、有序流转，通过土地流转的获取利益来置换养老保障，实现土地自愿流转后土地保障功能的存续。

（四）自身路径：群体分化

新生代农民工对土地的依赖程度各不相同，可以将他们分为两类：第一类，长期脱离农村并仍保留农村承包地，对于这类新生代农民工来说，他们在城市工作，有相对稳定的职业、收入来源以及住所。因此，这部分农民工已经基本上脱离农村成为市民。但由于具有农村户口，在农村还拥有土地，养老保障还没有完全被纳入到城镇保障中去，可以考虑实施“土地置换保障”的做法，如果进城达到一定年限（假设大于等于5年），可将其纳入城镇户口并将农地有偿转让给国家，国家不支付现金，而是为这类新生代农民工建立现代社会社会保障。第二类新生代农民工，他们流动性较大，不具备完全脱离土地的条件，土地仍然是他们生存和生活的保障。但是由于新生代农民工在外务工时间较长，家庭劳力投入不足，他们对土地更多时间是抛荒。但是这些群体不愿放弃土地承包权，村政府可鼓励该群体将土地的使用权进行流转，获得土地流转中的经济收益与相应保障，例如可以租赁与入股等方式进行流转。

四、结语

虽然新生代农民工养老保险的建立存在多方面的约束，但目前已经引起社会的高度关注，并积极采取有效措施。作者提出应以多元主体互促协调、平衡各方利益，给予新生代农民工市民化待遇、加强土地有效流转以及充分就业等思路，为新生代农民工养老保险制度的建立提供了一个探索视角，使新生代农民工享有切实可行的养老保险，解决后顾之忧，这样有利于他们安心进城务工，从而推动中国经济建设、城市化建设以及和谐社会建设，促进社会实质公平、利益和谐、民生利益的实现。

参考文献：

［1］王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系［J］.社会学研究，2001，（3）.

［2］刘传江，徐建玲.“民工潮”与“民工荒”——农民工劳动供给行为视角的经济学分析［J］.财经问题研究，2006，（5）.

［3］许传新.新生代农民工与市民通婚意愿及影响因素研究［J］.青年研究，2006，（9）.

［4］崔红志.对把进城农民工纳入城市社会养老保险体制的认识［J］.中国农村经济，2003，（3）.

［5］桂世勋.中国城市“农民工”养老保险的探索及建议［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）.

［6］陈颐.解决农民工养老保险问题的原则和思路［J］.学海，2006，（5）.

［7］杨立雄.“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择［J］.湖南师范大学社会科学学报，2004，（2）.

［8］郭席四，杜潇.不同地区农民工养老保险政策的比较评析［J］.现代经济探讨，2005，（1）.

［9］关信平.现阶段我国农村劳动力转移就业背景下社会政策的主要议题及模式选择［J］.江苏社会科学，2000，（5）.

［10］华迎放.农民工社会保障模式选择［J］.中国劳动，2005，（5）.

［11］卢海元.适合农民工特点:建立弹性养老保险制度［J］.中国劳动，2005，（5）.