中美国企的差异及启示

杨世国

中美两国国有企业差异

关于国有企业的规模、领域、地位和作用。

美国国企规模很小，其经济活动占整个美国经济活动的比重仅为2%左右，其生产总值仅占美国GDP的5%左右，国企数量大约40多家。而中国国企规模很大，其生产总值至少占全国GDP的50%左右。就销售收入、销售金额与利润总额而言，国企要占一半以上。大大小小的国企（含国有控股企业）数量恐怕多以万计。

美国国企的设置原则是“只允许从事私人无法做、做不好或者无利可图的行业”，即私营企业是国民经济的主导，国有企业只是一种重要的补充。美国国企主要分布在基础产业，如邮政、公共交通、自来水、污水处理及环保、博物馆、公园森林、航空管制、部分跨洲电力水利及公路铁路、部分军事工业、部分港口、老人和穷人及退伍军人尊老和医疗保险、航天等等。比如规模最大的田纳西河流域管理局是美国最大的电力国企，分布最广的美国邮政局和美国铁路公司也分别是美国最大的国企之一。作为头号军事强国，美国国企中至今没有庞大的军工企业，正因为如此，美国除了负责制定和监督劳动政策的劳动部以外，不存在工业部和国防科工委。而中国国企基本上各行各业都有，农业、钢铁、煤炭、军工、纺织、化工、金融、保险、航空、森林、机械等行业中皆有大型国企。

相对于私营企业，美国国企的地位并不高，对国民经济的影响也不算大。美国为体现公私官民平等和政府不与民争利的法律原则，国有企业享受政府经议会批准的固定拨款及一定额度的借款和债券融资。美国国企无需向联邦和州政府交纳税收，但须支付一定的款项以替代税收。例如，田纳西河流域管理局与美国财政部签订融资协议，协议授权该国企向财政部借款期限为1年，总额不超过1.5亿美元的款项；还授权该国企自行决定在任何时候发行不超过300亿美元的债券，但债券融资只能用于电力项目。此外，美国明文规定国有企业不得通过上市融资。

而中国国企在国民经济中的地位很高。国有企业比民营企业占用更多的社会资源，享有规模优势。在能源、自然资源、电信和基础设施等产业中占据主导地位。国有企业的赢利大户中不少是垄断性企业，通过垄断获得了高额利润。而且在业务扩张中，多数情况下是通过使用更多的社会稀缺资源实现的，比如，扩大投资规模时靠银行信贷而非自有资金，获得更多上市融资的指标以及各种补贴、税收优惠等政策倾斜，等等。当然，中国国有企业在社会经济中的作用也是巨大的，尤其是在保障和改善国计民生方面，发挥了美国国企不可能发挥的重要支柱作用。

关于政府对国有企业的管理。

美国对国企管理的思路可以归结为“积极扶持、严格控制、灵活经营、全民监督”16个字。美国各级国企只向联邦、州和市镇议会负责，其建立与撤销、经营范围及领域、商品及股份价格制定、拨款贷款、高管任免及薪酬均必须由同级议会审查批准。政府只能严格按议会发布的命令、法案具体执行对所属企业监管。

具体来讲，一是分类管理。凡属于公共服务和基础产业部门的国企，如邮政、电力、供水、铁路等行业，国企经营目标是为社会经济发展提供良好的服务。因此，国家采取集中管理，直接经营方式，同时通过引入内部竞争机制防止垄断经营。国家通过设置董事会来对国企实行微观管理。国企董事会有的全部由政府官员组成，有的由部分政府官员组成，有的则全部由企业界人士组成。如联邦证券银行、养老金利益担保公司、太阳能和能源保护银行等国企的董事会成员全部由政府官员担任。美国联邦存款保险公司的3名董事中，一名为财政部官员，另两名则由总统任命、参议院批准。对其他竞争或半竞争性产业部门的国有企业，美国政府则放手让企业自主经营，用宏观经济手段实行间接调控。采取国有民营、出售国有资产、放松管制等方式进行改革。二是运用专门法规管理。美国国会通过立法来对国企进行管理。规定国企经营方式、范围，明确公司独立法人地位，明确企业、政府、国会各自的权利和义务。

中国的国企由各级政府和党委直接管理，而各级人大却没有直接管理国企的职能。国企董事会中的高管是由各级党委和政府任命的。在法规管理方面，除了公司法和证券法中有关对国企高管及国企经营方式、范围的简单规定外，没有其他专门的立法来管理国有企业。

关于国企公司治理机制。

美国国企虽然归政府所有，但却是市场经济中实实在在的法人。在受美国国会、政府、社会等各方面监督之下，都各有自己的经济目标和市场竞争策略。同时，国企同非国企在公司治理机制上是差不多的。

美国的公司治理机制是由公司治理内部管理控制机制和公司治理外部管理控制机制组成的。公司治理内部机制主要为靠国家强制力保证实施的法律制度和机制，这包括公司法和证券法等各种控制公司代理成本的制度，如公司法和证券法等要求董事会承担信义义务、股东大会制度、股东诉讼制度等。公司外部管理控制机制主要指市场机制和各级安排，如公司控制权市场、产品市场、经理市场、资本市场等。

在公司内部治理结构上，美国的国企和非国企都是由股东会、董事会和管理层组成的三角模式。从理论上讲，股东会是公司最终控制者，授权董事会负责公司经营活动，董事会则委任管理层从事日常经营管理工作。在美国，董事会的大多数工作由其设立的专门委员会完成。几乎所有大公司都有会计委员会、执行委员会等5个以上专门委员会。委员会主要由某一特定领域的专家或特殊人才组成，并规定董事会成员中必须有比例较高的公司外部的独立董事，独立董事与任职公司的任何人不能有裙带关系。

美国公司的董事会权利很大，是公司各生产要素组成的各合同的集合点，受到立法者的高度尊重。美国特拉华州《公司法》明确规定，公司的业务应当由“董事会管理或指挥”，即公司绝大部分经营决策由董事会作出，或由管理层在董事会授权下作出，而股东会至多只能消极回应。美国公司法之所以敢于赋于董事会如此大的自由空间，而不必过于担忧代理成本问题，是因为美国有相对完善的公司治理外部控制机制，如成熟的资本市场、完善的法制，以及多年积累下来的相当丰富的约束董事会行为的立法和审判经验。

中国国企主要是学习美国的公司治理机制，二者从形式上讲大同小异，只是中国国企因为改制为股份制公司的时间不长，功能不是很完善，少数公司只有美国公司治理机制的形式，却没有治理机制的运行灵魂，甚至形同虚设。董事会设置专门委员会的公司很少，同时约束董事会的法制环境不佳，经验太少，有法不依和无法可依以及执法不严同时并存。

关于企业社会责任。

美国国企和非国企都要求履行社会责任。20世纪80年代，美国各州纷纷修改公司法，制定了利益相关的条款，允许董事会将非股东的利益纳入决策时考虑的范围。非股东包括雇员、供货商、客户、公司所在社区等主体，企业有责任保护他们的利益。美国政府高度重视社会责任，重点通过完善政策法规，制定标准以及改革企业监管制度等途径，引导企业履行社会责任。

具体讲，一是政府把企业社会责任写进法律法规中。比如2002年美国安然公司、世通公司出现作假帐丑闻后，美国国会仓促出台了旨在规范企业社会责任的SOX法。该法主要在6个方面体现出创新。（1）创设公司会计监管委员会，其主要职责是“监管受证券法规范的公众公司的审计”。（2）提高公众公司审计的独立性。（3）进一步规范公司治理和社会责任。（4）加强信息披露。（5）新增规范证券分析员的利益冲突问题。（6）在证券法中，进一步增加一些新的罪名，提高违反证券法和其他法律的违约金额度和承担刑事责任的年限。比如该法第906节规定：“如果公司高管明知公司报表含有违法的虚假陈述，仍对其真实性提供证明，则将处以不超过100万美元的罚金或不超过10年的监禁，或令其同时承担这两种刑事责任。”

二是企业依法主动提供年度或季度社会责任报告，对自己的社会责任履行情况首先进行自我监督。比如，田纳西河流域管理局每个年度向国会报告业绩计划，向国会和总统提交财务报告和经营报告，包括使命陈述、业绩目标的描述及关键成功因素分析、具体指标、用户服务和市场营销、流域管理和环境、财务、安全、政府对企业的影响等部分。上述报告在提交给总统和国会的同时，在其网站上公开披露，任何人均可阅读和下载。许多美国企业还将社会责任制度化，设立专门的企业社会责任管理机构。比如，董事会领导下的企业道德委员会或道德责任等专门机构，主要任务是：负责向媒体、投资者、消费者、市民、团体说明企业在社会责任方面的表现情况；日常工作中要经常与业务第一线的员工进行会谈，及时了解企业生产经营中是否有违背社会道德行为规范的问题；还鼓励员工直接向道德责任者运用匿名、电话、信件等方式报告企业违背责任的情况，而且要给这些报告情况的员工保密。此外，企业还对员工进行社会责任教育。

中国国企的社会责任意识近年来有所增强，履行社会责任积极性也有所提高。特别是2008年国资委发布《关于中央企业履行社会责任的指导意见》后，正式将社会责任的履行纳入到了国企的日常工作范畴。据统计，目前已有77家中央企业发布了社会责任报告或可持续发展报告。有的企业还加强了社会责任管理体系建设，但是比起美国企业，还有较大差距。比如，国企社会责任意识还不够强，社会责任还没有明确写进有关法律条文中，绝大多数国企没有向社会公开发布社会责任报告，等等。

通过比较得到的启示

通过对中美两国国有企业有关方面的粗略比较，为我们带来了重要启示：一方面，我国国有企业要想尽快适应市场经济要求，必须借鉴美国国企的某些成熟经验，继续向市场化方向深化改革。另一方面，要充分发挥社会主义制度下我国国有企业特有的政治优势，促进中国特色社会主义国有企业科学发展。

通过改革，适度缩小我国国企规模。

国有企业是关键性的，但绝不是普遍性的。“少而精”应该是国有企业的理想状态。我国国有企业的数量和总体规模必须保持在一定的限度之内，而不应该像现在这样大的规模。它只能是国民经济中的特殊企业，在经济发展的特殊阶段和特定体制背景下占有特殊地位。那么，国有企业存在的领域如何界定？首先要遵循市场有效性原则，即凡是市场不能有效配置资源的领域，应由政府投资组建国有企业去提供产品。其次要追求社会公平和社会和谐及国家安全原则，即有些产业如果由私营企业去承担，会加重两极分化，出现贫富不均，导致社会动荡，影响国家安全，因而这些产业应由国企承担。再次要担当产业结构升级换代的促进作用。某些高科技产业风险太大，只有依靠兴办国有企业去实施国家的发展战略和产业进步。

要想使国有企业少而精，一定要认识到国有企业规模太大的危害。我国国企规模虽然很大，但基础产业中具有国际竞争力的企业却不多。比如在汽车领域，外资与国企的合资企业让外资的技术和品牌席卷了国内市场，民族企业在狭小空间里苦不堪言。在电信领域，液晶板等基础零件的国产化才刚刚起步。一位专业人士说：“中国之所以难以培养起新产业，是因为以国有企业为中心。而国企容易形成垄断，靠创新求生存的意识不强，对改革有时会持消极态度。”这话不一定全面，却也有一定道理。

减少国企数量和规模，应结合国情坚持循序渐进方式。比如某些产业可以“国退民进”；有些国企重复建设、过度竞争和同质化发展，可以兼并重组；有些国企可以保留主业剥离辅业；有些行业可以不要国有企业。

通过改革，改善政府对国企的管理。

参照美国的经验，政府对国企管理也可采取分类管理模式。比如，完全由政府控制的国企可分别由各级政府领导提名董事会成员，再由各级人民代表大会审议批准。各级国企接受各级人大的监督，按规定向人大提供年度报告。由各级人大审查批准各级国企的经营范围及领域、拨款和贷款等。当然，这些设想只能在有了专门法规的情况下才能尝试试点工作。比如，法规必须明确国企、政府、人大各自的权利和义务责任，从而使政府和人大对国企的管理有法可依。

当前，我国要求国有企业领导人级别与行政脱钩，看似符合市场经济原则，但却背离了国有经济作为具有公法人格的国家的“代位者”这一根本性质。这也是产生所谓国企高管薪酬及职工福利最大化问题的体制根源。少数超大型国有企业的领导人，应该在组织部门任命的基础上，界定其属于对全国人民代表大会负责的“准官员”，进而把主要行业国有投资数量、方向、成本、利润分配及其用途，作为年度各级人大会议的审议内容。与此相联系，当前国有资产监督管理委员会作为国有企业的出资人，行使国有资本“人格化”主体之责。建议在人大常委会建立新的专司国有资本“人格化”代表职责的体制机制，或者变国资委为人大的专门委员会，来管理和监督国企，审议批准国企的撤销与建立及其他重大事项。如此，也许是回应国民对国有经济福祉诉求，在实践层面落实国有经济作为全民所有制实现形式的可能路径。

通过改革，改善我国国企公司治理机制。

既然我国国企公司治理模式是借鉴美国模式，那么就应该通过深化改革，不断向美国公司那样完善公司治理机制。例如，我国国企中尚未实行股份制改制的公司，要加紧改制，加快现代企业制度建设步伐。而已经改制的国企，在公司治理的内部机制上，主要是继续执行好现有的公司法和证券法，同时要参照美国公司的经验不断循市场化方向完善公司法和证券法。在公司治理的外部机制上，要通过改革学习美国经验，结合国情循序渐进地建立相对成熟的资本市场、公司控制权市场、经理层市场、产品市场、会计制度，培养一批富有经验的法官、证券分析师、会计事务所、律师、股票经纪人、公司信誉评估行等机构或执业人员。因为这些都是公司治理机制的组成部分，是监管公司董事会、降低控制代理成本上升压力、保障公司法和证券法得以顺利实施的重要力量。

在发挥国企公司董事会作用的问题上，建议国企大公司也能根据实际需要设立若干个专门委员会，并吸收有关专家参加委员会，以加强对公司治理的透明度和治理效果。值得强调的是，美国公司法和证券法“亲经营者”而“远股东”的模式（即重视董事会而轻视股东大会），我国目前还不能照抄照搬，因为目前我国还缺乏美国那样全面、有效监督约束公司董事会的成熟经验和机制。而对于广大公司股东尤其是小股东的权利还须加大保护力度。

通过改革，让国企负起应有的社会责任。

首先要通过政策法规使国企社会责任法制化。比如，可以把国企社会责任明确写进公司法和证券法，作为评价国有企业优劣及能否上市融资的重要指标。目前情况下，要继续贯彻执行国务院国资委 2008年发布的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，同时要继续办好“中国企业社会责任国际论坛”，并在每届论坛上由国资委领导发布央企执行社会责任的情况。其他国企则应参照央企的做法，认真履行自己的社会责任。

其次要深化改革，让每家国有企业都进行股份制改革，建立现代企业制度。这样可以推进企业市场化进程，加快企业发展，从而有利于增强国企社会责任意识。因为市场经济发展水平乃是我国企业相比美国企业缺乏社会责任感的根本原因。

再次，建立和完善企业社会责任评价和监督机制。比如，建立企业责任会计和审计制度，加强企业社会责任信息披露工作。我国可以考虑在少数几家特大型国有独资企业实行向立法机构及国务院总理的报告制度。对于其他国有企业，信息披露、会计制度的标准和程序，可以参照或执行上市公司的有关规定。

最后，作为企业自身，则要将社会责任纳入企业战略目标，并使之制度化。企业经营者则要努力提高自身素质，增强自己和员工的企业社会责任意识。

充分发挥中国国企的政治优势。

要想使中国国企比美国国企有更好更快更科学的发展，就必须在发挥市场机制的同时，充分发挥中国共产党的政治优势，即把发挥党的政治优势同运用市场机制结合起来。正如党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》强调的：“要把发挥党的政治优势同运用市场机制结合起来，调动各方面的积极性，形成合力，确保国有企业改革和发展任务的顺利完成。”因为我国国有企业既是市场经济的主体，从而必须发挥市场机制作用；又是党领导的社会主义社会的细胞，实现党的路线方针政策的阵地，从而必须体现和发挥党的政治优势。

国企发挥党和社会主义的政治优势，有利于调动企业员工的积极性，克服市场机制的某些负面因素的影响。正如江泽民曾经指出的：“只要善于把我们党的政治优势同市场机制结合起来，调动一切积极因素，形成合力，就一定能使国有企业焕发新的生机与活力。”

把市场机制与发挥国企政治优势结合起来的具体方式主要有以下几个方面：在企业领导体制方面，在建立现代企业制度的基础上，要充分发挥企业党组织的政治核心作用，保证党和国家的方针政策在企业得到贯彻执行，使党委会、工会和职工代表大会与股东大会、董事会和监事会共同发挥作用。可以采取经营班子与党委班子双向进入、交叉任职等方式。在选人用人制度方面，可以把党组织考核推荐同引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则同董事会依法选择经营管理者的用人权结合起来。在决策制度方面，要建立党委参与企业重大问题决策制度和以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。在企业日常生产经营活动方面，可根据“两手抓，两手都要硬”的原则，努力加强国企的精神文明建设和思想政治工作，并把这些工作融入到企业生产经营活动全过程。在企业文化建设方面，要把市场机制和党的政治优势都纳入企业理念、企业精神之中。在企业家素质方面，选拔的条件中既要求有适应市场机制要求的内容，又要求思想政治素质好，具有为人民服务的事业心、责任感以及遵纪守法、廉洁自律的品德。

（责任编辑：罗志荣）