通州上位城市副中心

赵方忠

加快通州副中心建设，也是解决北京城市功能过于集中带来的各种“大城市病”，探索一条解决北京城市发展矛盾，推动北京可持续发展的现实路径

日前结束的北京市第十一次党代会，“通州”被党代会报告两次“点名”：加快通州高端商务服务区建设，增强对东部发展带的带动作用；进一步落实聚焦通州战略，分类推进重点新城建设，打造功能完备的城市副中心，尽快发挥新城对区域经济社会发展的带动作用。

城市副中心，是北京市对通州的一次全新定位，表明了在建设具有中国特色世界城市的道路上，北京破解“大城市病”等城市发展矛盾的决心与信心。同时也将通州推到了一个更高的位置，要求通州相比其它新城要承担更多的城市功能、具有更快的发展速度。由此，通州也迎来了全新的发展机遇。

发展之必然

实际上，北京市委十届七次全会明确提出，“集中力量、聚焦通州，借助国际国内资源，尽快形成与首都发展相适应的现代化国际新城”，就已经初步体现了把通州作为城市副中心的思想，而通过党代会的形式向外界明确传递通州城市副中心的定位，在北京市社会科学院副院长赵弘看来，这是北京市围绕中国特色世界城市目标，推动首都科学发展的一个重大战略决策。

众所周知，“单中心”的发展格局正严重制约着首都的城市功能充分实现，由于过多的城市功能集中于中心城区，导致只占全市土地面积8.2%、占平原面积21.3%的城六区，实现的地区增加值、财政收入、社会消费品零售额等指标却占到了全市的80%以上，这深刻影响着首都的综合承载力和城市运行效率，首都北京要建设具有中国特色的世界城市，已经到了一个需要在更大空间尺度上来疏解、承载与完善高端城市功能的新阶段。

“单中心”产生的源头，在于速度惊人的城市化，城市空间结构的演变无法跟上城市物理形态的改变速度，城市的管理者对于如何依据未来的发展更好地配置空间和产业资源等没有做好充足的准备，其实从国际大都市空间结构演变规律来看，大多也都经历了由单中心到多中心格局的演变历程，“卫星城”、“新城”、“城市副中心”等概念的相继出现，也已经成为了国际大都市城市空间演变的普遍规律。

“卫星城”是大城市周边地区，为分散中心城市（主城）的人口和产业而建设起来的具有相对独立性的城镇。卫星城虽然具有一定的独立性，但是在经济、文化以及生活上与中心城市有较密切的联系。从北京的卫星城发展实践来看，大部分卫星城在分散中心城市人口方面发挥了积极的作用，但是在分散产业方面却有很大的局限性，出现了在卫星城居住、在中心城区工作所导致的潮汐式交通现象，因此说这种模式比较适宜人口规模不大的城市，而且在卫星城与主城之间需要有非常便捷的交通联系通道。

“新城”是基于卫星城发展模式的经验教训而提出的。经过实践，人们发现卫星城建设带来了一些问题，主要原因就在于对母城的过度依赖，居住功能和产业功能严重不均衡，因此开始强调卫星城的独立性，提出了“新城”的概念。新城是一个职能健全的独立性城市，居住与产业功能相对协调，城市的各类型服务设施健全，可以满足当地居民的就地工作和生活需要。因此，新城也被看作是疏解中心城区功能重要途径。

北京市在2004版城市总体规划中提出了建设11个新城的思路，尽管之后在11个新城的基础上又提出了率先建设通州、亦庄、顺义三个重点新城，但是新城数量众多，而且新城目前在发展水平、对高端资源的吸引能力等方面，都与中心城区的差距过大，所以在促进中心城区人口和职能疏解方面的作用尚未得到充分体现。

“城市副中心”则是一个相对于城市主中心的区域概念。“城市副中心”與“新城”一样，也是一个城市功能比较完善、相对独立的区域，但是与“新城”相比，“城市副中心”明确了该区域在城市中的地位与作用，是仅次于主中心的区域，地位层级比新城要高，承担了城市的诸多高端职能，对于产业和要素的吸引力也更强，在疏解主中心人口和产业方面的作用也更突出。

北京方迪经济发展研究院副院长赵燕霞博士指出，综观东京、伦敦、巴黎等国际大城市，都通过建设“城市副中心”来解决城市发展中的空间矛盾。比如东京，为缓解单中心格局带来的交通拥堵、环境恶化等问题，分三个阶段规划建设城市副中心，1958年启动建设“新宿、池袋、涩谷”三个副都心；24年之后的1982年，又规划建设“大崎、上野-浅草、锦丝町-龟户”三个副都心；1987年又规划建设临海副都心，形成“一主七副”的多中心格局，对于支撑东京国际城市建设发挥了重要作用。

之所以会经历类似的演变过程，赵弘认为是因为公认的世界城市发展，除具有一般性的城市功能外，都具有强大的全球资源配置能力，这主要体现在国际组织聚集、高端企业总部聚集、金融中心、文化中心、创新中心等等具有全球影响力的高端功能之上，而这些功能不仅仅依靠城市中心城区承担，更多的是依靠分散在城市周边的不同区域来实现。

而在借鉴国际大都市空间格局演变经验的基础上，为什么选择通州作为城市副中心加快建设，在赵燕霞看来，首先，通州的区位优势独特，通州处于北京东西发展轴和东部发展带的节点位置，是京滨（滨海新区）发展带上的重要节点，也是北京参与京津冀、环渤海区域合作的重要枢纽，在通州建设城市副中心，不仅能够拓展北京城市发展空间，对于带动京津冀区域的发展也将有积极的影响。其次，通州有较充足的空间资源，通州新城规划城市建设用地规模为60平方公里，此外，通州拥有深厚的运河文化底蕴，生态环境良好，近年来交通基础设施也有了极大的改善，这些都为通州建设城市副中心提供了良好的支撑条件。

赵弘指出，作为承载世界城市高端功能的重要空间载体，通州副中心的建设，不仅要完善通州自身的一般性城市功能，更要着眼于承载北京世界城市的高端功能，一方面要积极承载中心城区向外疏解的部分高端功能，比如说金融、文化等；另一方面则要主动培育形成新的城市功能，比如国际性组织聚集等等，这将有助于推动北京的世界城市建设进程。

为建设世界城市探路

事实上，加快通州副中心建设，也是解决北京城市功能过于集中带来的各种“大城市病”，探索一条解决北京城市发展矛盾，推动北京可持续发展的现实路径。

“通州副中心是北京城市副中心建设的起步。”通州区委书记王云峰表示，北京未来肯定不是一个副中心，这是世界城市建设的迫切需要。

如何做好全市的表率，通州区区长岳鹏强调，未来将把通州新城的功能按照城市副中心的要求进一步明确，为建设世界城市增加新的承载力。

从重点新城，到聚焦通州，再到城市副中心，持续关注并见证了通州定位演变发展的北京方迪经济发展研究院研究总监陈智国表示，其实，在方迪经济研究院参与编制的通州区“十二五”规划纲要中，虽然没有明确提出“城市副中心”的提法，但规划的方向、重点、内容事实上已经体现了城市副中心的内涵。这主要体现在：一是定位上，提出“北京发展新磁极、首都功能新载体”，“新磁极”体现了通州是全北京相对于城市中心区之外，最重要的要素集聚地；“功能新载体”指出既要注重中心城区功能疏解，又要建设和完善体现世界城市水平的新城市功能。二是在目标上，明确了“建设北京现代化国际新城”这一核心任务，旨在打造能够体现北京国际化大都市水平的新城。三是在戰略上，提出了“新城中心区引擎战略、高端要素集聚战略、城乡一体化加速战略、国际化发展战略”，体现了新城中心区率先启动、引领通州新城建设的意图，又体现了集聚高端要素、提升城市服务功能、打造国际水准新城的理念。四是在空间上，提出打造“一核三区、三带四组团”的新城空间架构，注重新城产业功能、城市功能、宜居功能的融合，“一核”是指新城中心区，是北京现代国际新城建设和发展的战略引擎区，是承载和体现新城商务功能、消费功能、国际功能、文化功能的核心载体；“三区”是指主题休闲旅游度假区、宋庄文化创意产业集聚区、环渤海高端总部基地，在产业选择、产业功能、产业形态上注重经济功能、城市功能的联动升级；“三带”是指北运河水岸经济带、京哈高速产业带、京沪高速产业带，是通州新城重要的经济支撑区，依托交通条件、串联起整个新城的经济架构；“四组团”是指台湖、西集、县、永乐店四个重点镇为中心形成的发展组团，体现了新城范围内统筹布局、全面发展，以四个重点镇带动周边区域城市化的发展意图。

作为通州经济社会发展的“智囊”，赵弘指出，通州城市副中心的建设，关键是要做好以下几个方面：

首先，要做好顶层设计。按照世界城市副中心的新定位来进行顶层设计，要转变发展理念，站在一个更长远的角度，围绕副中心建设对通州新城现有的规划再做进一步提升，然后再转化为具体的、逐步实施的行动计划。

其次，应完善建设机制。建设通州副中心是市委市政府的决策，应该引起全市方方面面的高度重视，要举全市之力来推进通州副中心建设。应该借鉴中关村的模式，对体制机制进行新的设计，形成一个能够整合北京市各种资源的平台，能够把资源集中配置在通州。

要者，要高标准进行城市规划。通州城市副中心规划要有前瞻性，要充分把握特大型城市发展规律，在交通基础设施、公共服务等方面进行超前、高标准规划建设。比如交通问题，应该学习东京通过网络状、大容量的轨道交通建设解决交通拥堵问题的经验，超强谋划，不仅要考虑到通州副中心与中心城区的联系问题，而且要考虑通州副中心自身内部的地铁系统，这样新建成的城市就不会再次出现交通拥堵现象。还有公共服务方面，现在北京优质公共服务资源主要集中在中心城区，很多医院、学校都不想出来，要采取各种方式方法把一些名校和知名医院吸引过来，这对于完善通州城市副中心功能将起到很大的促进作用。

最后，应把发展经济放在首要位置。通州现在最大的问题就是经济支撑能力不强，很多人在通州居住，在中心城区就业。但是发展经济，吸引产业项目难度很大，它和住宅不一样，住宅比较容易，建完卖掉就可以了，而且定位比较容易，价位高就吸引高素质人才，价位低可能就吸引素质相对不是很高的人。但是经济发展，一个企业选择落户有很多因素考虑，因此要发挥北京的资源优势，发挥政策的引导作用，比如说可以考虑发展总部经济。现在外地愿意来北京发展的总部数量还是比较多的，因为企业要是想实现跨区域、跨国发展必须要依靠北京的人才和服务，北京的会计、法律、服务、咨询这都是他们走向国际必须要的一种支撑和保障，所以通州应该利用这样的条件来发展经济。

“城市副中心定位的提出，无疑将会为通州新城建设注入新的强大动力，开启现代化国际新城建设新一轮建设、发展大序幕。”赵弘认为，北京也可能在未来建设其他城市副中心，但目前应重点考虑通州副中心，如果搞多个副中心，将分散财力、物力和人力，要素也不能实现有效聚集。在政策上，要允许通州进行先行先试，为今后其他城市副中心建设提供经验借鉴。