寿保庄“工业大院”寻求破局

赵方忠

“不是我们不支持城乡结合部改造，我们也不愿当钉子户，来拆迁的说是村里为升级改造‘工业大院需要腾退土地，镇里只是配合，但出面的其实都是镇政府的人，谁出面并不重要，关键是对地上建筑物的赔偿和经营损失的补偿不公平不透明，依据的也不是商业拆迁标准，至今像我们一样坚守不愿腾退的企业还有50家左右，政府已经有3个多月没和我们谈了，我们也不知道下一步该怎么办。”作为大兴西红门寿宝庄工业园内曾经最大的企业主，身兼北京诺娅伦服饰有限公司、北京诺亚哥服装有限公司、北京利尚联合服饰有限公司等三家企业董事长周丕亮这样抱怨道。

尽管遭遇过断水断电，也清楚无论怎么坚持，自己的企业在寿宝庄也已经时日不多，但周丕亮仍然没去寻找新的生产基地，因为他知道1.5万/亩的土地租赁价格，别说在寿宝庄所处的五环内，现在就连六环之外也很难再找到，还有一点就是，在今年经济形势不是太好的情况下，像他们这样微利的企业，投资建新厂的风险更是难以预料。

“工业大院”，在国内开发区刚刚兴起的初期，这个“院院冒火，户户冒烟”的农村经济发展方式，曾经一度为北京各个郊区县推崇备至，如今却在遭遇前所未有的转型式尴尬：对政府来说，“工业大院”涉及城市规划、产业发展、人口管理、城市治安、环境治理等问题，升级改造或许是最好的解决途径；对于曾经被当地政府招商引资来的中小企业来说，政策的转向更多则意味着灭顶之灾，企业发展的好坏已经不再重要，要不要继续存在才最关键；而对于实际拥有土地收益的村集体和广大农民，以及最初的土地承租人等整条利益链条而言，也因为诸多的不确定性而各有盘算。涉及面颇广的“工业大院”升级改造具有牵一发而动全身的效应。

寿宝庄工业区，也称寿保庄村级“工业大院”，曾经是“工业大院”辉煌时期的发展典型，现在却因为问题集中成了全市的重点改造对象，当下正作为全市的试点探索“工业大院”可能解决的方案，尽管按照市政府“统筹规划、分步实施、重点突破”的原则，在市区相关部门的共同努力下，成为试点的寿宝庄已经开始了腾退升级，但没有经验可循的“工业大院”转型之路注定要布满荆棘。

前世今生

尽管以周丕亮为代表的一些企业主与眼下的寿宝庄“工业大院”拆迁腾退指挥部在拆迁涉及的利益问题上互不相让，但2011年“工业大院”升级改造之前却是另外一种图景。

2000年之后，受寿保庄村所在的大兴区西红门镇政府招商引资政策吸引，多年在丰台木樨园服装市场经营服装的一批浙江年轻人，怀揣着创办自有服装品牌的梦想来到寿宝庄工业区投资设厂，周丕亮就是其中之一。

彼时，正值北京村级“工业大院”发展的黄金时期。村级“工业大院”是指村集体提供场地和基础设施，吸引农民成为投资和经营主体，集中发展第二、三产业，并形成一定规模的区域。

之所以当时被称为黄金时期，是因为有政府明确的支持态度。比如，为推进郊区村级“工业大院”的建设与发展，加快农民向二、三产业转移，北京市农委就于2000年专门制定了关于“村级工业大院工程”的实施意见，对有确定区域、合理规划和必要基础设施，并经所在乡镇政府批准，以及农民成为投资和经营主体的“工业大院”，依据年度新进入院企业个数、当年新增到位投资总额等标准，择优给予不超过30万元的奖励。据说，寿保庄“工业大院”就曾经出现在奖励名单之中。

然而，就在周丕亮们在寿保庄“工业大院”大兴土木的2003年，国家对于类似“工业大院”区域的政策已然突变。当年，《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》（国发明电[2003]7号）、《国务院关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号）及国家有关部门关于清理整頓现有各类开发区的具体标准和政策界限等文件相继出台。

2004年4月，北京市下发关于公布撤销各类开发区名单的通知，决定撤销442个各类开发区，寿保庄“工业大院”上报的开发区名称大兴区西红门镇寿保庄工业园区赫然其中。

在国家清理整顿、北京公布撤销，国地两级政策间隔出台的空窗期，周丕亮们的服装工厂仍然在当地政府的默许和支持之下拔地而起，寿保庄“工业大院”所在区域曾经的大片荒地迅速被成片的“大院”式标准厂房所代替。

虽然顶着“撤销”的帽子，市政府于2004年也要求各区县政府要按规定做好各类开发区撤销后的有关善后工作，但截至到2011年10月份，寿宝庄工业园的发展几乎并未受到来自政策方面的不利影响，反而在当地政府的鼓励下，呈现出了超出人们想象的发展态势：据当地的商户介绍，“工业大院”最高峰时的注册企业达到了480户左右，其中服装企业就占到了一半以上，寿宝庄服装工业园也因为建设规范、业态统一等特点成为了“工业大院”的样板而远近闻名。

据大兴区政府统计资料显示，寿保庄村村域面积约1200亩，总人口14840人，流动人口14000余人，“工业大院”约702亩，地上物建筑面积约60万平米。

如今，寿宝庄工业园残存的建筑和街道，尽管都被标记上了“拆”的字样，但记者依旧可以看到，未被拆除的房屋整齐开阔，被平行的马路分割成成排的建筑群，风格统一，气势恢弘，最宽的街道道路达18米左右，最窄的也有11米左右，消防、卫生等设施的遗迹也清晰可见。

“不只是寿保庄，2003年左右，西红门镇下辖的17个自然村都建起了‘工业大院。”一位像周丕亮一样仍然坚守的企业主告诉记者。

事实上，村级“工业大院”并非大兴独有，据了解，2004年市政府公布撤销的442个开发区，大多都是村级“工业大院”。

由于土地租金相对便宜，又具有相距城市不远的地理位置，小企业还可以依据自身的需求自行建设地上物，当地政府也在办理房屋产权、工商登记等方面提供便利，“工业大院”利益攸关的政府、村集体、企业曾长期处于一种相对稳定平衡的生存状态。

试点破局

若不是2011年4月25日，因“工业大院”违章建筑内电源短路引发大兴旧宫大火，“工业大院”或许已经为世人所遗忘。

而当一场大火让城乡结合部地区多年发展累积的安全隐患完全暴露的同时，也再次为政府敲响了警钟，“工业大院”整治也随之进入决策视野。

其实，对于“工业大院”的安全隐患及管理难题，即便是寿宝庄工业园这个被认为相对规范的“工业大院”也同样存在。

一位寿保庄村村民告诉记者，近两年就有两件事在当地颇为轰动：一是有一家大院发生了一次火灾，虽然损失不为外界所知，但状况也极为惨烈；二是一家服装企业因未按时向员工支付工资，出现了集体上访维权事件，最终据说是闹到了市里面才得到解决。

整治升级是“工业大院”发展的大势所趋，打破“工业大院”既有生态已经箭在弦上，历经市区政府的多次论证，寿宝庄工业区被确定为了首批改造的试点之一。

为实现探索类似区域解决方案的目的，大兴区政府为寿宝庄工业区的改造试点做了精心准备。根据大兴区政府上报市政府的资料显示，确定实施模式和突破核心问题的政策方向是试点推进的第一步。

在充分调研的基础上，寿宝庄工业区升级改造确定了以政府为引导、农民为主导、各村集体土地入股、设立镇级统筹的集体联营公司运作的实施模式，该模式保证入股的集体土地所有权、收益权不变，遇有国家征地，土地补偿款归村集体所有，现有工业大院集体投资的资产及地上物归集体所有；集体联营公司负责园区建设、经营管理、收益分配等。突破的核心则在于集体土地登记至镇级统筹的集体联营公司名下，委托其进行统一经营，投资者租赁其土地建设地上物，在办理相应建设手续手，产权可登记至投资人名下，但不得私自转让、交易，确需转让的，由区政府批准后方可进行。

同时，试点方案规定，联营公司成立后，对土地、收益等将不再以村庄为单位进行分配，而以全镇层面统筹统一分配。

这一步确认后，2011年10月8日，按照“打非先行”、“以拆违促拆迁”的思路，当地镇政府成立了专项整治领导小组，正式启动了寿保庄村内“工业大院”的专项“打非”拆违工作。

截至到材料上报显示的2011年10月28日，短短20天时间，当地政府就累计出动执法人员7592人次、车辆1014车次，原有266间门脸房，已清空259间；原有企业厂房221家，已搬走60家；原有89个废品回收大院，已搬走89个；原有38个散租大院，已清空16个，正在搬8个；拆除违法建设45宗，面积约8000平米；累计控减流动人口约7000人。

“先以迅雷的方式让腾退设想成为定局，再履行民主程序”，2011年10月15日，寿保庄村就“工业大院”改造在全村范围进行了民主表决，最终结果也以政府希望的全村一致拥护而通过，这一点记者在一位不愿具名的寿保庄村民那里得到了印证。

与此同时，有关工业区改造的区域规划、道路路网和市政专项规划的研究编制也已正式启动。

最为各界关心的房屋拆迁补偿办法也同步出台，其依据是大兴区政府2011年的16号文件，该文件规定，对于被拆迁非住宅房屋重置成新价以具有相应资质的评估机构作出的评估结果确定；对于利用非住宅从事生产经营活动，因拆迁造成经济损失的，若具备合法的营业执照、生产经营活动一年以上且有相应的纳税凭证、被拆迁时仍用于生产经营等条件，按实际建筑面积的60%予以确认，给予500元/平米的一次性停产停业综合补助费。同时规定，2009年2月19日区政府控违大会后的建筑且未取得相应规划审批手续增建的部分不予认定。

在寿保庄“工业大院”搬迁腾退指挥部院内，记者也看到了依据上述标准制定的明确规定：2006年3月17日之前建设的房屋按1000元/平米、2006年3月17日至2009年2月19日期间建设的房屋，按500元/平米给予相应补偿，经营损失费则依据是否有工商执照，有证的300元/平米，无证的150元/平米。

表面看来，无论从工作程序还是工作细节上，似乎寿保庄村级“工业大院”的腾退升级方案都无懈可击，但在现实的操作中却遭遇了部分企业主们的强力抵制。

“我们企业是园区最大的企业，建筑面积达1.2万平米，在全国有200多家连锁店，拥有3个自主品牌，现有员工1000余人，若依据此次拆迁腾退的标准，实际拿到的经济补偿，连厂房的新建费用都不够。” 周丕亮称，由于近几年劳动力成本和各种原材料纷纷上涨，经过估算，新建厂房仅内部装修的费用一平米都超过了1000元，企业如果依据指挥部公示的这个标准腾退只有死路一条。“国家在鼓励中小微企业发展，像我们这些已经进入良性发展的小企业，政府不应该为了一时的拆迁目的把我们逼上绝路。”

在要求政府拆迁差别化对待的同时，和周丕亮同样坚守不走的企业主们纷纷质疑补偿标准的公平性和透明度，“现在拆迁的企业，即便是同一年建设的，有的房屋补偿一平米才400多元，也有1800元的，补偿多少据说主要取决于态度是否强硬和与政府关系的好坏，根本就没按公示的标准计算。”

盡管自腾退拆迁之初，质疑声音与抵制事件时有出现，但纷纷在官方坚决的态度面前表现的苍白无力，在记者获取的一份由13家服装企业联合形成的反映材料中显示，仅仅在2012年2月11日-14日的几天时间内，就有6起强行断电、强行拆除的极端案例。

现在，或许是出地媒体介入后不利于拆迁的考虑，当地政府对媒体有关寿保庄村级“工业大院”改造进展的采访更是高度警惕。一位指挥部工作人员对于记者的一再追问称，镇联营公司现在还没有明确的办公地址，规划也还未得到市级部门批复，其他则拒绝回答。而当记者致电一位据说是镇“工业大院”办公室的杜姓负责人时，该负责人表示，除非镇领导打电话告诉她可以接受采访，否则一律不予透露。

很显然，尽管有关部门思虑周密，但涉及颇广的“工业大院”升级改造也并非一路坦途，利益各方从博弈到真正达成共识尚需时日。

利益纠葛

随着政府与企业在拆迁补偿方面陷入胶着状态，寿保庄村级“工业大院”利益链条的形成过程也逐步得到还原：

2002年，寿保庄村集体采取部分经济补偿的方式将“工业大院”所属405亩土地从农民手中收归集体，对原来签订最长为15年租约的农民，给予每亩2000元左右的经济补偿，5年短租的农民则无偿收回。此前，该土地为寿保庄村部分村民的承包地，主要的功用为花卉种植和养殖业；

2003年3月22日，405亩土地全部收归集体后以村集体成立的经济合作社名义转租给北京市兴达顺回收站，双方约定每亩每年土地租金为0.8万元，每5年递增10%至年租金达到1.2万元/亩/年为止，至租期满均为此数；兴达顺回收站在租到该土地后，又以1.5-5万元不等的价格，转租给不同的企业主自行建设厂房，租期大部分为30年。同时，村集体规定凡2003年12月31日前出生的该村村民在合作设拥有股份，并享受土地收益分红；

此后，村集体又整理出近300亩类似土地，并以同样的方式整租给兴达顺回收站后，再由兴达顺回收站分租给陆续进驻的不同企业。

采访中，该村一位村民也向记者证实，自土地出租给兴达顺回收站以来，村集体确实每年都向村民分红，从最初在合作社拥有股份的村民每年每人分红2000多元，到2011年已涨至1.2万，即便是此前在“工业大院”没有承包地，但在合作社拥有股份的村民也可分得1万元。

眼下，村民们虽然在“工业大院”改造的民主表决中投了赞成票，但对于由镇级统筹的集体联营公司运营土地后的收益保障却充满担心，“以前与兴达顺回收站签有合同，如果回收站不交租金，可以用合同制约它，但现在交给镇里的公司，虽然承诺继续兑现此前集体制定的每人每年1.3万的封顶分红，但政策中也提到从全镇层面统筹统一分配，到时要是不给分红了，村民也没有办法。”一位该村村民称，如果镇政府真正兑现承诺，“工业大院”拆迁改造确是好事，毕竟镇政府无论在运营管理、招商引资、安全意识、环境治理，还是在产业培育发展方面，都要强过兴达顺回收站。

但以周丕亮为代表的企业家们并不这么认为，在他们看来，政府所谓的拆迁改造无非是想让他们这些勞动密集型，且纳税额不高的企业走人，但在其他方面其实是“换汤不换药”。

“现在政府动不动就是‘打非拆违，或者说企业不是合法经营，而事实上园区入驻的企业都有合法的租地协议，每年镇政府都会收取相应的土地租赁税，政府每年都会组织安全、卫生、消防等部门进行执法检查，而且大部分企业都办理了工商执照，要是说企业注册地是非法建筑，根本就不可能拿到工商执照。”周丕亮称，升级改造所谓的改变，无非就是把兴达顺回收站换成镇级统筹的集体联营公司，说白了就是换个地主再招一些纳税高的企业进来。

对于这一说法，记者在获取的寿保庄经济合作社与兴达顺回收站签订的土地租赁合同中得到了侧面的印证，该合同在双方权利中明确约定，对于出租的土地，合作社协助兴达顺回收站办理土地利用手续和规划、建设等方面的相关手续。

很显然，“工业大院”原有的农民承包地的土地属性，已经随着时间的推移事实上转变成了集体建设用地，而在这样的土地上投资建设，只要履行相应的手续便不应该简单地称之为违法，遵循这一逻辑，即便后来进驻企业建设的房屋是从兴达顺回收站转租而来的土地上兴建，其实也同样具有合法性。

“我们深知‘工业大院存在这样那样的问题，也盼望能得到很好的改观，但事情发展到今天，并不是我们赖着不走，关键还在于政府是不是真想解决问题。”周丕亮称，一种最好的方案是，现在像我们这些已经进入良性发展的小企业，继续履行原有的土地租赁协议，但必须按照政府的要求，拿出资金配合政府进行产业升级转型；另一种方案便是对企业的重置补偿进行合理公开透明的评估，满足企业的异地生产需求。

正是缘于“工业大院”利益格局的错综复杂，政府在拆迁补偿时需要用有限的财力尽可能地兼顾到各方的利益，或许这也是眼下寿宝庄工业区拆迁腾退阻力重重的原因之一。

其实，“工业大院”这个在特定时期政府鼓励发展起来的产物，却又与企业投资环境、民生等紧密联系在一起，出现纷繁的利益纠葛也绝非只是寿保庄个案，相信在未来村级“工业大院”全面升级的过程中还会不断涌现，而在为全市试点的寿宝庄工业区，政府对于企业的诉求、村民的关切选择无视显然也并非最佳选项，能够切实尊重和保障各方利益，找到一个平衡各方认可的方案才是上策。只有这样，寿保庄具有创新尺度的试点方案才能得以推行，其它类似区域也可在今后的升级改造中汲取成功经验。