本市湿地保护将有法可依

张自然

据测算，单位面积湿地年生态服务价值约是森林生态服务价值量的8到10倍。湿地在首都区域生态系统中扮演着不可或缺的重要角色。湿地所发挥的保护生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全、应对气候变化等生态功能显得更加突出

市十三届人大常委会第33次会议上，审议了《北京市湿地保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》。湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统，是陆地、水体互动的生态带，在自然界物质循环、能量转换、地质演变中发挥着极为特殊的作用。作为自然界最重要的生态系统之一，湿地包含了土地、水体和野生动植物等多种要素资源，是各种要素资源相互制约、相互联系和动态平衡的结果，任何一种要素资源独立存在时，都不能构成完整的湿地生态系统。湿地承载着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、维护生物多样性等功能，是国家生态安全体系的重要组成部分和经济社会可持续发展的重要基础，发挥着巨大的生态、经济和社会效益。

湿地是北京历史文化发展的基础和摇篮，以永定河、潮白河和低洼淀、泉为网络构成的湿地，见证了北京的城市变迁。

湿地保护立法势在必行

本市湿地分为天然湿地和人工湿地两大类、11个类型。截止到2008年底，全市湿地总面积5.14万公顷，占全市国土面积的3.13%。其中，河流、沼泽等天然湿地2.38万公顷，占46.4%；蓄水区、水塘、灌溉沟渠、水田等人工湿地2.76万公顷，占53.6%。本市湿地为近50%的野生植物、76%的野生动物提供了栖息地，其中有近50%的爬行类动物生活习性与湿地息息相关，有占北京地区种数1/3的鸟类依赖湿地为生。湿地已成为本市生物多样性保护的关键区域，是北京城市可持续发展的重要保证。

稳定、平衡发挥生态功能的湿地系统，是城市重要的底色和名片，是人文北京的重要内涵、科技北京的重要组成、绿色北京的重要基础，也是世界城市的重要元素。

土地资源、水资源、生物资源是城市可持续发展的核心要素。湿地是唯一可以同时完整具备三要素的生态系统，是物种基因库。据测算，单位面积湿地年生态服务价值约是森林生态服务价值量的8到10倍。湿地在首都区域生态系统中扮演着不可或缺的重要角色。湿地所发挥的保护生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全、应对气候变化等生态功能显得更加突出。

上世纪60年代以来，本市湿地面积逐渐减少，目前湿地面积只有5万公顷，且多为人工湿地。湿地面积的减少，严重影响了湿地的整体性、联通性和稳定性及其生态功能的正常发挥，区域生态环境问题凸显。通过地方立法，统一湿地保护理念和保护目标，形成分工负责、共同推进的湿地保护格局势在必行。

及时制定出台符合本市发展实际的湿地保护法规十分必要。目前，涉及湿地保护有关的法律包括土地管理法、水法、水污染防治法、野生动物保护法等，这些法律都是针对湿地生态系统中各单要素的保护和管理，未将湿地作为一种生态系统予以整体考虑，现有湿地保护措施难以适应湿地发展的需要。1992年，我国加入《湿地公约》后，已有十二个省（区）先后出台了湿地保护管理的地方性法规。

明确政府的湿地保护职责

湿地是一个完整的生态系统，湿地的生态功能是湿地生态系统诸因子综合、协调的结果，水体、土地或野生动植物等单一要素独立存在时，无法整体发挥湿地特有的生态功能，因此对湿地应当体现湿地保护的综合性与完整性。

因湿地保护未有直接的上位法，在借鉴外省市立法的基础上，以《湿地公约》的规定为基本范本，结合本市湿地的种类和特点，《条例（草案）》明确，湿地是指天然或人工形成的河流、库塘、湖泊、沼泽等常年或季节性、带有静止或流动水体、适宜喜湿野生生物生存的地域。这充分体现了本市湿地概念内涵、外延与国际标准的统一，为湿地全面保护奠定了基础。

湿地保护是生态公益事业，应当体现政府主导。湿地保护涉及部门众多，需要明晰各方责任。《条例（草案）》中规定，市和区县人民政府应该加强对湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划和计划，保障湿地规划和建设、管理和利用等湿地保护工作所需的的资金投入。本市乡镇人民政府和街道办事处应当做好本辖区内湿地保护的相关工作。同时规定，市和区县人民政府建立健全湿地保护联席会议制度，实行湿地保护目标责任制，市人民政府对有关部门和区县人民政府湿地保护目标完成情况进行考核。

在具体管理体制上，根据国务院确定的湿地保护实行“综合协调、分部门实施”的精神，《条例（草案）》规定，本市实行综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制；园林绿化部门承担综合协调职责，水务、农业、园林绿化等湿地保护部门按照市政府確定的职责，分别承担具体湿地保护工作；发展改革、财政、国土、规划、环境保护等其他有关部门依职责承担有关湿地保护工作。

坚持源头治理规划先行

湿地保护应当坚持源头治理，规划先行。为有效保护湿地资源，本市编制了湿地公园、湿地保护工程等规划，但总体看湿地保护尚未形成体系，湿地规划与环境保护、水资源、防洪、水土保持等规划的关系不明确，不能完全满足本市湿地保护发展的需要。《条例（草案）》中明确了湿地保护发展规划是湿地建设、管理、利用等湿地保护相关工作的依据，规定了湿地规划编制的主体、要求和程序，规范了湿地规划论证、湿地规划修改等环节。

为确保规划落实，《条例（草案）》规定湿地保护部门应按照湿地保护发展规划制定湿地保护工程规划或保护方案，组织新建或恢复湿地。同时，对新建和恢复湿地提出了具体的要求，应符合国家和本市有关湿地保护的标准和技术规范，采用自然或生态的材料和工艺，维护湿地生态功能，应考虑本地区水资源状况，充分利用雨水和再生水；应当种植湿地植物，建设野生动物繁殖、栖息环境等。

湿地保护既重管理又重利用

湿地保护既要统筹考虑，又要突出重点，既要管理好，又要利用好，满足社会需求。为此《条例（草案）》提出分级管理、分类保护的制度框架。

一是将湿地划分为重要湿地和一般湿地。二是针对重要湿地，通过公布湿地名录、划定保护范围、设立保护标志等措施进行保护。三是针对重要湿地，根据资源特点和保护目标的不同，《条例（草案）》中规定，重要湿地可设立湿地自然保护区、湿地公园或湿地自然保护小区，并对湿地公园、湿地自然保护小区的设立和管理提出了具体要求。四是为保持湿地生态系统基本功能的发挥，《条例（草案）》规定，水务行政部门在保障生活用水的前提下，应合理调配水资源，充分利用雨洪水和再生水，维持湿地自然保护区、湿地和湿地自然保护小区的基本生态用水，维持湿地生态系统。五是《条例（草案）》中建立了湿地生态补偿机制，对因新建或恢复重要湿地造成农村集体经济组织或农民合法权益损失的，依法予以补偿。六是湿地占用管理。《条例（草案）》规定，任何单位和个人未经批准不得擅自占用重要湿地或改变重要湿地用途。规划行政部门拟定城乡规划涉及湿地的，应征求园林绿化行政部门的意见，在建设项目规划审批中，做好重要湿地的避让保护工作。七是环境影响评价制度。为保障建设项目不对湿地生态系统造成影响，或将影响减少到最小程度，实现湿地生态影响评价与环境影响评价制度的有效衔接，《条例（草案）》规定，在建设项目位于重要湿地保护范围内，建设项目的环境影响评价范围内有重要湿地这两种情形下，建设单位应在报批的环境影响评价文件中，就建设项目对重要湿地主要保护对象和生态系统的影响作出重点分析，提出预防和减轻不良影响的措施。

市人大常委会审议意见

市人大常委会农村委员会审议报告认为，湿地与森林、海洋并称为三大生态系统。人们形象地把森林和湿地比作地球的“肺”和“肾”。湿地具有调节气候和维护生物多样性等重要生态功能。湿地保护具有显著的生态效益、社会效益和经济效益。《条例（草案）》对湿地规划建设、管理利用和监督检查及其他湿地保护相关活动作出了具体规定，总体上是可行的。同时农村委员会提出七条修改建议，主要包括：

关于湿地保护经费保障。农村委员会认为应进一步明确将湿地保护经费纳入预算。建议将《条例（草案）》相关规定改为“市和区县人民政府应加强对湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划和计划，保障湿地规划和建设、管理和利用等湿地保护工作所需的资金投入，并将湿地保护经费列入财政预算。”

关于湿地保护管理体制。农村委员会认为，应更突出园林绿化部门在湿地保护工作中的综合协调职责。建议将相应规定改为：本市实行湿地保护目标责任制。市和区县人民政府及其有关部门应当采取措施，提升湿地质量，改善湿地功能，确保湿地面积不减少，并定期对湿地保护目标完成情况进行考核。”同时，对于《条例（草案）》中与此有关的第六条也提出相应修改意见，建议将第六条修改为：“本市实行综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。市和区县园林绿化行政部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督。市和区县水务、农业、园林绿化行政部门按照法律法规的职责，分别负责湿地保护工作；发展改革、财政、国土资源、规划、环境保护等其他有关部门依照职责分工，承担湿地保护相关的责任。市和区县人民政府建立健全湿地保护联系会议制度，研究、协调涉及湿地保护的重大事项及相关工作。园林绿化行政部门承担湿地保护联系会议的日常工作。”

关于湿地的分级管理。《条例（草案）》确定了本市湿地保护实行分级分类管理的制度框架。农村委员会认为其标准和边界等需进一步明确。建议将相关规定修改为：“本市湿地保护实行分级分类名录管理。湿地按照生态功能的重要程度划分为重要湿地和一般湿地，重要湿地包括国际重要湿地、国家重要湿地和市重要湿地，未被列为重要湿地的为一般湿地。重要湿地和一般湿地的标准由市人民政府制定。”

同时，农村委员会认为，《条例（草案）》许多条款仅限于对重要湿地的规定不够，未能体现全面保护原则。这可能会造成对一般湿地的大量占用，导致湿地面积进一步减少，影响首都生态安全。目前，本市湿地总面积仅占全市国土面积的3.13%，远低于世界平均水平，也低于全国的平均水平。因此建议，将相应条款中的“重要湿地”均改为“湿地”，以更好体现全面保护的原则。

关于建设项目环境影响评价。《条例（草案）》中要求位于重要湿地保护范围内的建设项目进行环境影响评价，但未对重要湿地周边可能对湿地生态系统产生影响的建设项目做出规范。为此，农村委员会建议将相关规定修改为：“位于重要湿地保护范围内的建设项目或位于重要湿地周边可能对湿地生态系统产生影响的建设项目，应当进行环境影响评价，建设单位应当在报批的环境影响评价文件中，就建设项目对重要湿地主要保护对象和生态系统的影响作出重點分析，提出预防和减轻不良影响的措施。环境保护行政主管部门在办理环境影响评价审批手续前，应征求园林绿化行政部门的意见。”

此外，农村委员会还就湿地保护专家咨询机制、关于增强湿地净化水质功能及《条例（草案）》附则等方面提出相应修改建议。