产业集聚区建设与“三化”协调发展问题研究

孙永建

随着《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（简称《意见》）的出台，中原经济区的建设进入了一个新时期。《意见》指出：河南省是人口大省、粮食和农业生产大省、新兴工业大省，解决好工业化、城镇化和农业现代化（以下简称“三化”）协调发展问题具有典型性和代表性。积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，是中原经济区建设的核心任务。不能把“三化”的协调发展简单地看成是新型工业化、城镇化和农业现代化的比重的协调，而应看作是三者之间相互促进、共同发展、良性循环。破解“三化”协调发展的难题不能按照传统的计划经济模式去处理，也不能完全由市场完成。而应当找准“三化”的“结合点”，充分运用计划、市场、行政、法律等种种手段完成。“三化”的“结合点”就是产业集聚区，产业集聚区的建设是实现三化协调发展的“突破口”。

一、“三化”协调发展是中原经济区的核心任务，也是中原经济区建设中必须破解的一个难题

一是国内外发展经验表明，工业化、城市化和农业现代化联系密切。工业化不仅可为农业提供必要的技术装备、财力支持，更为数以亿计的农村人口进入城市就业创造基本条件，这对农业现代化、城镇化是一种正面促进作用；而农业作为国民经济的基础，不仅为工业化提供劳动力、场地、资金等条件，也提供了一个重要的商品市场；城市不仅是工业集聚的最重要载体，也为工业的发展提供了全方位的支撑。

二是河南省的发展现状再次证明“三化”协调发展的必要性。尽管河南省已成为全国的粮食生产大省和农业大省、新兴工业大省，但河南省的经济水平较低。

三是河南要加快发展，就必须发挥新型工业化这个主要“引擎”。中原经济区的建设决不能走以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的传统的工业化城市道路，而必须是“三化”协调发展。只有“三化”协调发展，才能巩固提升农业基础地位，保障国家粮食安全；只有“三化”协调发展，才能破除城乡二元结构，缩小城乡差距，才能加快新型工业化、城镇化进程，才能保持较快的发展速度，实现中部崛起，才能与全国同步实现全面建设小康社会的目标。

二、产业集聚区是实现“三化”协调发展的关键

（一）产业集聚区的概念及类型

所谓产业集聚是指在一个适当大的区域范围内，生产某种产品的若干个不同类企业，以及为这些企业配套的上下游企业、相关服务业，高度密集地聚集在一起。产业集聚区就是一个或者几个相关产业的企业在一定区域内集聚形成的区域。按照产业集聚区形成的主要动力原因可以分为市场型（由市场自发形成的）、政府型（政府主导型）、复合型（市场主导、政府引导扶持）。市场型的产业集聚区富有活力，但发展较慢，形成需要一个较长的时期；政府型的产业集聚区发展较快，但活力较差；复合型则由政府引导形成，活力较强。因此，世界各国对于产业集聚区的建设往往采取复合型。

（二）产业集聚区与传统的工业园相比具有独特的优势

传统工业园的形成需要一个较长的过程，且因为完全依靠市场的力量，园区选址具有随意性、分散性的特点，存在基础设施建设滞后、产业定位模糊、园区内布局不合理等缺点。因此传统的工业园往往存在着资源浪费惊人、环境污染严重、产业特色不鲜明、优势不突出等缺点。因此，20世纪60年代开始，各国政府加强了对工业园的规划、引导、扶持，产业集聚区应运而生。

（三）产业集聚区与“三化”密切关联，可以推动“三化”协调发展

河南省近年来产业集聚区的建设，也从实践上证明了产业集聚区在促进“三化”发展中的重要的作用：

一是产业集聚区提高了河南省的工业化水平。2010年，产业集聚区内新增企业3180家，其中规模以上工业企业数量增长12.0%，规模以上工业企业数量占全省规模以上工业企业总数的25.2%。高新技术企业有292家，占全省高新技术企业总数的56.5%。全省产业集聚区规模以上工业实现主营业务收入12368.75亿元，比上年增长37.2%，增长速度高于全省7.9个百分点，占全省规模以上工业企业主营业务收入的34.3%。18个省辖市中，产业集聚区规模以上工业主营业务收入超过500亿元的有11个市。

二是产业集聚区推动了城镇化的进程。为推动产业集聚区的建设，各地政府采取得力措施，加强基础设施建设、完善城镇功能，进行制度创新和体制创新，推动了城镇化的发展。2010年年末，全省产业集聚区规模以上工业从业人员153.89万人，比2009年增长15.2%，增长速度高于全省8.2个百分点，全省的城镇化速度大大加快。

三是产业集聚区的建设已经成为农业现代化的重要推动力。2010年年末，全省产业集聚区的建设带动了400多万农村劳动力的转移，这对于缓解河南省人多地少的矛盾，实现农业规模化经营，推广农业现代技术，实现农业现代化提供了可能条件。

三、产业集聚区在破解“三化”协调发展难题中存在的问题

一是当前各级政府对于产业集聚区的功能主要定位在工业化的推动力上，而对于“三化”推动作用却没有重视。这使得中原经济区建设中，存在着工业化发展较快，城镇化、农业现代化发展滞后的问题。从产业集聚区考核的纲领文件《河南省产业集聚区发展考核办法》来看，省职能部门对产业集聚区的考核从总量、效益、质量、进度和科技创新5项内容8项指标综合评价产业集聚区的发展水平。这些考核体系最大的缺点在于忽视了各产业集聚区的基础水平、发展方向等个体差异，忽视了就业等社会效益，忽视了“三化”的协调发展。

二是产业集聚区对于新型工业化的推动作用不强。产业集聚区的建设存在着主导产业不够明晰，发展方式比较粗放，重复建设现象严重的问题。很多产业集聚区都把装备制造业、食品加工业、纺织业、金属冶炼、煤化工作为自己的主导产业。在发展方式上热衷于上新项目、扩大产能，而对于企业的改造升级和内涵式增长却重视不够。从投资的主体来看，政府投资比例过重，民间投资比重较低。从民间投资的行业分布看，民间投资主要集中在传统制造业和房地产业，其中房地产业完成投资949.05亿元，占民间投资的比重为23.8%。

三是产业集聚区的建设存在着若干不利于城镇化的因素。2010年年末，全省产业集聚区规模以上工业从业人员153.89万人，比上年增长15.2%，占全省规模以上工业企业从业人员的 33.6%。但因为配套设施不健全，社会事业滞后，很多从业人员及数量更为庞大的家属却未能成为市民，这严重削弱了产业集聚区的聚集功能，从而大大削弱了它对城镇化的推动作用。目前，产业集聚区管委会的法律地位不明确，管委会的机构设置和规格没有相对统一模式，管委会过分注重行政级别，而对于社会服务方面的考虑却不足。显然，现有管理模式不能适应产业集聚区快速发展的需要，其中存在的问题亟待解决。

四是产业集聚区的建设存在着若干不利于农业现代化的因素。各地为加快产业集聚区的基础设施建设和招商引资，不仅挪用、占用了大量的涉农资金，还大大地压低了土地价格，这导致河南省的产业集聚区存在着土地资源利用率不高的问题。就省内来说，2010年全省产业集聚区单位平方公里建成面积产出11.17亿元，产出最高的济源市的产业集聚区单位平方公里建成面积产出29.50亿元，是产出最低的（商丘市和开封市）近6倍。可以断言，如果不进一步强化对耕地的保护，不仅河南省作为全国粮食第一大省的地位将无法保证，农业的发展也将失去物质支撑。

四、做好政策设计，使产业集聚区又好又快发展，使其真正成为解决“三化”协调发展难题的突破口

一是产业集聚区的建设要深入贯彻落实科学发展观。河南省产业集聚区的建设既要依托现有优势的传统工业，更要积极推进新型工业化，促进产业结构升级。这可以为农业现代化提供资金来源、技术装备和和信息支持，为第三产业的发展提供最主要的推动力，从而推进城镇化；农业现代化不仅可以为工业化提供原材料、资本积累产业和必要的劳动力，而且是其他行业发展的基础。因此，“以信息化促进工业化，以工业化带动城市化”，“工业反哺农业，城市支持乡村”是“三化”协调发展的基本思路。河南省产业集聚区的建设不能仅仅着眼于提升工业化速度和水平，也要通过“产城融合”等措施来提高城市化水平；要把统筹城乡、统筹工业农业作为一个基本思路，作为一项基本制度来建设产业集聚区，而绝不能以牺牲农业和环境为代价求得暂时的工业发展速度。

二是制定科学合理的考核标准，促进“三化”协调发展。各地政府要按照国家的产业政策、本地的资源禀赋、交通条件、人才资源等因素制定科学发展规划，落实各地市产业集聚区的发展目标、主导产业项目、产业定位，促进产业集聚区之间的分工协作；要把承接产业转移与自主创新结合起来，结合国家推出的“十大产业振兴计划”，争取建成若干个国家级的研发基地、研发中心和高新技术产区，促进河南省工业水平的提升。对于各地的考核，不仅要看GDP总量、发展的速度，也要看发展的质量，尤其把各级产业集聚区在促进就业、实现城乡统筹、产城融合作为一个重要的指标。

三是把政府和市场作用结合起来，以产业集聚区建设带动农业现代化。政府要建立工业反哺农业、城市带动乡村的机制，确保产业集聚区征收的一部分税收用于农业建设，为农业现代化提供必要的资金、信息、技术支持。要在产业集聚区有机制地引入部分涉农产业，提高农业的集约化、产业化水平，使农业现代化与工业化、城镇化相互协调，共同发展。要实施最严格的土地保护制度和用地审批制度，创新征地制度，把计划色彩浓厚的征地制度变为公开、透明的市场化用地制度，使有限的土地资源发挥最大的效用，确保农业现代化、工业建设和城市发展用地的需要。

四是要加快体制创新的步伐，使产业集聚区成为城镇化的重要推动力。产业集聚区的建设要坚持“产城融合”、“产乡结合”，要高度重视现代服务业的发展，高度重视产业集聚区的社会服务配套体系，高度重视公共服务管理体系的建设。要理顺管理体制，探索符合实际的产业集聚区高效管理体制，要在户籍制度、社会保障、教育、医疗、就业等方面进行制度创新，解决新增城市人口在住房、就业、子女入学等方面的实际困难，破除城镇化的机制障碍。

【本文是2011年河南省政府招标项目“河南省加快中原经济区建设战略研究（2011B562）”的阶段性研究成果】

（作者单位：河南理工大学）