由农业收入看中国农村土地制度

王鹤岱

一、农业收入现状

2012年两会期间，全国政协委员、“杂交水稻之父”袁隆平院士接受记者采访时，在《关于粮价的建议》中指出：根据湖南省物价局调查统计，2010年农民种植每亩水稻的纯收益是186.2元，其中包括104.1元的国家粮食直补，实际上不含补贴农民纯收益只有82.1元；2011年，由于生产成本上升了121.6元，农民种植每亩水稻纯收益仅有116.6元，除去109.1元的国家粮食补贴，农民纯收益只有7.5元。我们不予深究这些数据准确与否，袁隆平院士道明的农民农业收益低下的状况却是不容置疑的。根据2011年中国统计年鉴提供的数据，1990年以来，农村居民家庭农业人均收入虽然逐年增长，但在人均总纯收入中占比逐渐下降，增速也落后于工资性人均纯收入；这都表明了我国农民农业收入低下、耕种土地收益不高的事实。

二、分散经营的小生产方式和市场机制之间的矛盾

观察与分析中国农民收入低下的症结，要从1978年以来实行的“家庭联产承包责任制”与市场经济体制变革说起。农村土地承包引起的社会变革广泛而深刻，因为这种变革与中国经济市场化处于统一过程之中。市场范围的扩大，刺激了农村分工分业和生产方式多样化的发展，过剩劳动力长期困守于粮食种植业的状况在多数地区明显改变，劳动力在城乡之间的频繁转移和就地转移，成为农民增加收入、调整产业结构和就业结构的常规方法。

土地承包制度赋予了农民对土地的合法经营权，农民根据“按劳分配”方式而不是“平均分配”的方式获得劳动果实，这有利于调动农民的生产积极性，有利于发展农村社会生产力，也有利于改进农村居民的生存状态。然而，“人民公社”的外在监督消失以后，农民拥有土地自主经营权的同时，需要面对竞争激烈的充满不确定性的市场：当农民不得不参与市场谈判的时候，他们实际上是谈判能力最弱的一个群体——买回来的良种是假的；本来预期可以赚钱的农产品，却不得不赔本出售，等等。农村经济市场化的快速推进引出了一个重要事实：在自给自足的小农经济领域内，农民有自己驾驭自己命运的能力；一旦超出这一领域便落入盲人摸象的境地，没有能力也不太可能对自己的生产经营行为作出有效预期。其一，仅凭传统经验，农民无法应对作物生长过程中的繁杂的技术管理问题，而他们的受教育程度又限制了学习和掌握新型农作物种植技术和经验的能力。其二，农民的命运几乎完全由市场驾驭。如果对市场供求结构的预期过于集中导致“集体错误”，谷贱伤农的情况就会出现；如果由于运输手段不济而使大量已经到手的果蔬变质，人力、财力、地力将会毁之大半。因此，不论从生产环节还是销售环节来看，农民都面临严重的不确定性，直接影响到农业收入的增长。

三、农村土地产权问题

农民在生产经营过程中所面临的严重不确定性，根源在于分散经营的小生产方式和大市场之间的矛盾，而这种矛盾又深深植根于现行的农村土地制度。中国现行的土地制度——土地承包制度实际上是一种多元产权结构，是在不改变农村土地集体所有权性质和必须满足所有农村人口均等分配土地需求的严格约束下的制度创新。家庭联产承包责任制打破了人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧的农作物耕作模式，实现了土地集体所有权与经营权的分离。

根据《土地管理法》第八条：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十四条：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；土地承包经营期限为三十年；发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。这样，农村土地归农村“集体”所有，农民按户承包土地，土地经营权可以自由流转的多元产权结构就以法律形式确定下来。然而，在这一多元产权结构中，产权主体的界定并不明晰。依据《土地管理法》，集体土地所有权的主体包括村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织三类，这就导致在同一土地上存在三级所有权主体，三级所有权主体之间的关系、权利边界都不明确；此外，法律既未对集体经济组织的形式给予明确规定，又没有说明“集体”属于哪一类民事主体。农村集体土地产权的三级所有，“集体”组织涵义模糊不清，必然导致农村集体土地产权主体虚设或缺位；按照产权理论，产权主体不明晰就无法实现产权的排他性，这就引起农村土地权属边界模糊，土地权利纠纷不断，农民的合法权益也得不到有效保障。与农村土地产权主体界定不清晰相对应的是土地产权的不完整：一方面，农民集体不能依法充分行使对土地的所有权；另一方面，虽然农民的土地经营权相对充分，但不具有对土地的入股权、抵押权和继承权。

由于产权主体界定不清、产权不完整，缺乏行之有效的实施途径和保护机制保证产权的实现。农民合法的土地权利得不到有效保障，土地流转的困难，不仅直接影响到农业集约经营、规模经营的实现和农业生产效率的进一步提高，更抑制了农民投资和经营土地的长期性与积极性，不利于农业的继续发展和农业收入的长期增长。

四、对策

一是明晰产权关系。产权是一系列权力的总称，包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权。对于土地产权而言，所有权、使用权、收益权和处置权具体包括哪些内容，分别归哪些主体所有，都要以法律的形式进行明确界定。不少人认为“土地承包经营权”这一词语本身就有些模糊不清，究竟包括产权中的哪些内容也很难说清楚。只要法律明确规定这一权利的具体内容，就能有效解决土地权属模糊、土地权利纷争不断的问题。

二是强化使用权，确保农民土地权利的主体地位。要将农村土地承包经营权长期化、完整化。长期化是指延长农村土地承包期限：根据已有的研究结论，从农民对土地资本投入的角度看，15年左右稳定的土地承包权足以为农户提供土地长期投入的激励。完整化是指通过修改目前的法律法规，使农户拥有完整自主独立的承包经营权：农户有权决定是否耕种土地，有权决定土地承包经营权是否流转、流转给谁、以何种方式进行流转，任何人和机构也不能以任何理由强迫农民作出流转的决定，等等。简而言之，就是要强化使用权、弱化所有权，确保农民对土地权利的主体地位，以增强农民抗衡任何其他人和机构的能力，包括抗衡其他人、公司，也包括抗衡村集体和地方政府。

三是为土地产权的实现提供保障。在土地产权清晰的基础上，农民要通过市场机制来实现产权收益。因此，必须加强法制建设，建立公平、公开、公正的土地产权交易市场和相关服务体系，为土地流转提供及时、有效的信息和咨询业务；改革农村行政管理体制，改变农村基层管理中行政干预经济的状况；改变现有的干部绩效机制，提高地方政府的侵权成本；打破农民进城的各种制度约束，大力发展乡镇农村第二、第三产业，拓宽农民非就业途径，加速农民由乡村到城镇、由农业向二三产业的转移步伐；完善农村社保体制，为建立有效的土地产权的实现路径和机制提供必要保障。

（作者单位：复旦大学经济学院）