破解地方依赖土地财政的畸形发展模式

许安拓 修竣强

土地价格不断推高增加了地方政府的财政收入；地方财政收入的增长又促进了经济的快速增长，进而拉高地价和房价；而高房价所带来的高风险又使得地方经济随时处于脆弱的状态。通过探析“土地财政”与地方经济增长的相关性，研究破解地方经济增长对“土地财政”高度依赖的对策，使其回到正常、合理的发展轨道上来。

土地财政的内涵

所谓的“土地财政”主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又被称为第二财政。从狭义的角度来说，土地财政包括预算外土地出让金、新增建设用地有偿使用费等非税收收入以及预算内与土地流转相关的税收收入，如城镇土地使用税、土地增值税等。从广义的角度来说，土地财政不仅包含狭义的土地财政收入，还包括政府土地抵押融资所得和对直接参与土地流转、使用相关的产业收取的税费。

我国土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过出让土地获取土地出让金来满足地方财政需求。1994年分税制改革之后，土地出让金全部划归地方政府，为地方政府获取土地财政收入留下了巨大的操作空间。随着城市化进程的加快，地方政府出让土地的规模不断增加，所获得的以土地出让金为主的非税收收入也随之增加；同时企业获得土地后进行土地开发，反过来又可以增加政府的税收。另外，政府还可以用征收和储存的土地向银行进行抵押融资来获取资金，满足地方政府财政支出的需求。

土地财政产生的原因

现行财政体制是产生土地财政的重要制度性因素。1994年分税制改革，中央上收了大量财权，75%的增值税被划归中央，2002年以后又将原属于地方税种中增长较快的所得税改为共享税。同时，中央将事权进一步下放，地方政府的支出责任未减反增。这意味着地方政府需要承担巨额的财政支出，如：社会保障支出、行政支出、地方建设性支出、非公益性支出等。在这种财政体制背景下，地方政府因缺乏稳定的税源，而只能被迫通过出让土地获取收益来弥补财政缺口。在分税制后，地方政府争相通过土地财政来满足基本建设和支出需要。因此分税制改革所造成的地方财政困难是促使地方政府片面追求土地出让收入及依靠土地财政带动地方经济增长的根本原因。

地方政府的职能错位以及现有政绩考核体制的不健全也是推动土地财政发展的重要因素。目前，中央和省级政府并不直接掌握土地，而是对土地进行管理；地方政府才是直接掌管土地的主角，其职能既有管理又有经营。各级政府除提供公共产品和服务外，还需要承担发展本地经济的重任。这种政府职能的错位，必然要求地方政府对土地的管理职能要服从对土地的经营职能，从而获取经济发展所必需的资金。另外，在以GDP和财政收入为主的政绩考核体制下，地方政府为了取得政绩，获得升迁，就必须做大当地GDP和财政收入。这促使地方政府产生通过土地开发来“经营城市”和发展经济的强烈动机；而增加地方政府收入最直接的办法就是土地财政。

城镇化的加快推进也是土地财政产生的现实原因。近几年，各地方政府几乎无一例外地通过采取“摊大饼”的发展模式来推动城镇化进程，增强城市的经济实力，提高城市的地位。城镇化的推进不仅会带来城市规模的外延，还带来投资规模的增加。这就需要出让大量土地以满足发展需求，并通过土地出让金为基础设施建设进行融资。

土地财政的危害

随着社会经济快速增长以及城市化步伐的加快，土地出让有效缓解了财政收入和城市建设发展资金的短缺。而城市经济的飞速发展不仅提高了市民的生活质量，还带动了周边农村经济的转型和发展，吸引了大量农民进城务工。但是土地财政在现实经济运行中所暗藏的巨大社会和经济风险也不容忽视。

其一，土地财政加剧了地方财政的风险。土地财政的主要来源是土地出让金，而土地出让金具有即时性和一次性的特点，即土地出让金是一次性收入，解决地方财政一时的困难，不具有可持续性。而地方财政支出具有刚性，若将一次性收入作为经常性支出的财源，其后果不但加剧地方政府对土地财政的依赖，而且一旦房地产和土地市场出现波动，地方政府的收入就会出现不稳定，进而增加地方的财政风险。

其二，土地财政不利于促进产业结构的升级。土地财政的收入主要是投向了城市基建，一方面刺激了建筑与房地产业的繁荣，其产业相关性带动了电器、装修、建材等几十个行业的发展，拉动了就业；另一方面，在短期暴利的示范作用下积聚竞争，不仅致使这些处于产业链低端的产业产能大量过剩，并且过度的发展还会占用大量的社会资源，更有甚者，它会引导高科技等实体经济转向追逐暴利的房地产行业，扭曲产业结构的升级。

其三，土地财政机制使得保护耕地流于空谈，危及粮食安全。在土地出让所带来的巨大利益驱动下，地方政府时有发生违法占用耕地的现象。这使得原本就存在的耕地流失和耕地不合理开发利用问题都被进一步放大，直接冲击国家规定的18亿亩耕地红线，长此以往势必危及国家粮食安全。

其四，土地财政增加了金融体系的风险。土地收购、出让、开发、增值过程中的每一个环节都需要大量的资金流动，每一个过程的资金都是与银行捆绑在一起。这也就相当于将整个资金链的风险全部转嫁给银行，从而增加了整个金融体系的不稳定性，如美国次贷危机的爆发就是最好的例子。

其五，土地财政影响了老百姓的社会福利。政府往往都是以相当低廉的价格从农民手中征地，再转手以较高的价格出让给开发商，形成了巨大的“剪刀差”，剥夺了农民获得财产性收益的权利。土地出让所引发的地价飞涨和房价过高，导致居民的支付能力严重透支，破坏了消费与收入的结构平衡，牺牲了老百姓的购房福利，使得广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。另外，土地财政所引起的土地纠纷不仅损害了群众利益，同时更激化了社会矛盾，严重影响了社会的和谐稳定。

其六，土地财政带来了广阔的寻租空间。我国的土地所有制包括国家所有和集体所有两种形式。目前只有国有土地可直接进行开发，而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府征用，然后再由政府在二级市场上出让。“一征一出”所形成的“剪刀差”会促使政府、农村集体、土地需求者之间进行利益博弈，进而产生了广阔的寻租空间。有统计表明，目前我国官员腐败最多的领域就是与卖地相关的部门。此外，土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。这样导致土地寻租活动日益频繁，大量公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，老百姓深恶痛绝。

土地财政与地方经济增长的相关性

近些年，房地产市场的持续火爆、不断推高房价促使二级土地市场的土地价格也开始水涨船高。土地出让所得到的资金也开始逐渐成为地方政府弥补财政缺口、发展经济的重要资金来源。据统计，地方政府的土地出让的相关税费收入能占到其预算开支的40%左右，而土地出让金收入能占到预算外收入的60%左右。因此，在推动本地经济增长的过程中，地方政府往往把土地财政当成了随意使用的重要财源，这也造成了经济增长对土地财政的过高依赖。

图1 土地财政占地方财政收入比重情况①

土地财政收入占地方财政收入的比重情况。2000年到2010年间，我国土地财政收入总体上呈上升的趋势，2000年初土地财政收入仅有595.59亿元，到2010年底土地财政收入高达2.71万亿元②。短短十年多的时间，土地财政收入翻了两翻多。其中2000年到2003年之间，土地财政收入年增长速度接近100%。与此同时，土地财政收入占地方财政总收入的比重却呈现出波动上升的态势，2000年我国土地财政收入占地方财政收入的比重仅为9.3%，而到2010年，该比重一跃达到近十年来的最高点，高达66.73%。这充分说明土地财政收入成为地方财政收入的支柱性来源。高额的土地财政收入的背后是政府大量出售土地的积极性，以及所带来的工业园等招商引资项目和基础设施的建设投入。

土地财政收入与固定资产投资和GDP。在促进地方经济发展的过程中，地方政府主要是对当地基建的投资。土地财政为地方政府的投资与购买支出提供了资金，地方政府的投资支出和政府性购买支出的增加又带动了经济的发展。而目前我国经济增长主要是依靠出口和投资拉动的，其中投资中固定资产投资对经济增长的带动作用更为明显。

从历年数据来看，土地财政与固定资产投资之间大体上呈正相关关系，即在一定范围内，土地财政收入的增加促进了固定资产投资额的增加；同时，随着土地收入的增加，经济发展水平也在不断地提高。

减少地方经济增长对土地财政依赖性的对策和建议

一是树立正确的经济发展观，减少地方政府对土地财政的依赖。长期以来，我国高速经济增长的背后是依靠“粗放型”扩张的经济发展模式，是对物质资源的高消耗和低效率的利用。2009年，我国的GDP总量占全球总量的8%，但同时消耗了世界能源消耗量的18%、水泥的53%、钢铁的44%。而我国大部分资源的人均拥有量远低于世界平均水平，经济发展所需的大量资源不得不依赖于进口，其中原油、铁矿石等矿产品对外依存度已由1990的5%上升到50%以上。这种单纯依靠“粗放型”扩张的经济增长方式必定不可长久持续。另外维持土地财政需要政府不断地出让土地，不断地征用农民的集体土地；但目前我国耕地面积正在紧逼18亿亩耕地红线。这也意味着未来对土地开发利用的步伐必将减缓，地方政府依靠土地出让金以及相关税费的土地财政模式也将不可长期持续。因此，树立正确的经济发展观，加快促进产业结构升级，努力培育新的经济增长点和财源，才能逐步使地方政府摆脱对土地财政的依赖。

二是推进财政体制进一步改革，解决地方财政困难。财政制度的不完善是土地财政产生的一个重要的体制因素。要积极稳妥地化解地方政府对土地财政的依赖，就必须加快地方财政体制改革的步伐。首先，合理界定地方政府的财权与事权范围，规范财政管理体制，积极推进省级以下财政体制改革。其次要建立基层政府基本财力保障机制，为基层政府提供基本公共服务提供财力保障。加大中央对地方，特别是对省级以下基层政府的转移支付力度并适当加大地方对共享税的分享比例，健全地方税体系，适度赋予省级政府一定的税政管理权限，如：税种选择权、税率调整权。最后建立并完善科学合理、结构优化、公开透明的政府预算体系，使之能够全面反映政府收支总量、结构和管理活动。因此，加快财政体制进一步改革，促进地方财权与事权相匹配，缓解地方财政压力，才能从体制上减少地方政府对土地财政的依赖。

三是转变地方政府职能，合理定位地方政府角色。地方政府在土地出让过程中有着谋利的冲动以及发展地方经济的需要，很难去主动寻求摆脱对土地财政的依赖。因此，必须转化政府职能，规范政府行为，合理定位地方政府在经济发展中的角色，改变以往地方政府经济建设中主导者的角色，将地方政府由生产性政府向服务型和责任型政府转变，实行公共财政，形成多元化的城市公共投资机制。同时，还要变更政绩考核指标与之相配套，采用多元化的考核标准和选拔办法，放弃单纯以GDP的增长和财政收入为指标来考核地方官员的政绩，以避免地方政府因“为增长而竞争”的激励而成为推动地方经济发展的主要力量。

四是完善土地法规，保障土地拥有者利益。地方政府对土地财政的依赖也是由于目前土地法规的不完善所致。按照2004年新修订的《宪法》中的规定，政府只有在满足公共利益需求的时候才能对土地进行征用。但是实际上，地方政府对土地的征用很多情况下却是满足地方财政和非公益性利益主体的需求。我国现行的《土地管理法》规定，新增建设用地的土地有偿使用费，70%归地方政府，且专项用于耕地开发。偏低的补偿标准以及不规范的征地程序，虽然成就了地方政府的政绩，增加了财政收入，但却严重损害了土地拥有者的利益。这种土地收益分配制度以及高额的回报只能更加刺激地方政府征用土地的冲动，同时也增加腐败的风险，引发激烈的社会矛盾和潜在的社会冲突。为此，国家需要进一步调整和完善土地法规及其他相关法规、政策，保障土地拥有者的利益，规范政府和市场的行为，从法律上来逐步打破地方政府对土地财政的依赖。

五是建立健全土地流转机制。目前，我国应按照建设资源节约型社会的要求，通过规制与市场的双重机制来建立健全土地流转机制。新的土地流转制度首先需要从制度上明确土地权益是农民的基本权益。将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，建立起明确的产权归属关系，不仅可以有效地避免因土地被强拆等所引起的纠纷，保护处于弱势方地位农民的利益，同时也约束了地方政府肆意征地的行为。其次，要健全土地流转市场，按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民按照市场价格进行土地的有序流转。不仅消除了“剪刀差”，让农民获得财产性收益，使土地资源得到合理的配置；同时也打破了地方政府长期对土地市场供给的垄断，斩断了寻租与合谋的利益链，从而瓦解了现行地方政府依靠土地财政推动经济增长背后的逻辑链条。最后，完善的土地流转机制还需要相关法律法规政策予以配套，如登记备案制度、纠纷调处制度、合同管理制度等等。这样既可以对农民土地的流转予以规范，使土地流转有法可依；同时也为土地流转过程中所产生的纠纷，提供法律解决依据，保护了土地流转双方的利益。不仅如此，还应把土地流转机制的建立作为开启城乡一体化的新路径，在充分尊重农民意愿的前提条件下，让农民更充分地参与到分享城市化、工业化所带来的成果中。

（作者分别为财政部财政科学研究所研究员；财政部财政科学研究所研究生部硕士研究生）

注释

①数据来源：历年《中国土地资源年鉴》、《中国统计年鉴》。

②数据来源：《2010年中国国土资源公报》。