从中央与地方关系看“令行禁不止”问题

张锡恩

“三令五申”根源于政治和政府体制缺乏明确合理的法定权益分割机制，要改变禁令泛滥的局面，应进行大力度的政治和政府体制改革。权益划分只有明确合法，才能有法可依；权益分割只有公平合理，才能有法必依；权益配置只有正当适度，才能执法必严、违法必究。良法善治实现之日，正是“三令五申”消亡之时。

多少年来，在各级领导干部讲话、各级党政机关文件和各类新闻媒体报道中，“三令五申”早已成为使用频率最高的词汇之一。在很多领域，已有明确的法律法规但却不能得到有效执行，还需要不断地发文件、定制度、下“禁令”、搞“不准”。比如，中纪委、中组部严令禁止“拉票贿选、跑官要官、买官卖官”，人事安排不准“优亲厚友、任人唯亲”；法院严令办案人员“不徇私情”、“不收礼”、“不吃请”；检察院严令禁止“超期羁押”、“玩忽职守”、“滥用职权”；教育部严令禁止“乱收费”、“增加学生负担”和高校违规招生的各种腐败行为；但是其效果却如“领导干部下井令”几成一纸空文；发改委三令五申难抑形象工程、房产炒作；更有“三令五申”保障房分配“不保障”，公款吃喝、公车私用禁不住，等等。禁令五花八门，“三令五申”“持续昌盛”，这几乎是当前我国依靠禁令治理的一种常态缩影。

“三令五申”却不能“令行禁止”的历史溯源

从历史演变进程来说，“三令五申”在不同时期具有不同的因缘和目的。据说故事原出于《史记》的《孙子吴起列传》。春秋时候，著名军事家孙武携带自己写的《孙子兵法》去见吴王阖闾。吴王与孙武谈兵中曾问：用你的兵法练兵，可以用宫中妇女来试验吗？孙武说可以。于是吴王召集180名宫中美女，请孙武训练。孙武将她们分为两队，用吴王宠爱的两个宫姬为队长，开始进行向前向后和向左向右转的步伐训练。但众女兵不单没有依令行动，反而笑作一团。孙武反复申明训练指令，众女兵仍不听令，遂命左右将两女队长斩了，再命两位排头的为队长重新训练。此后众女兵开始依令而行，认真操练，再不敢儿戏了。后来，人们把孙武向女兵再三解释的做法，引伸为“三令五申”，即反复多次向人告诫的意思。

今天看来，当年两队长被砍头可能也是“冤案”，因为当时“三令五申”的内容中是否有“不听令即杀头”不得而知；有史者称可能是孙武为显摆威权而临时制作的“恶令”，而且吴王虽曾要求两宫女免死，实际上“恶令”得以执行，不是吴王与孙武暗自合谋，至少也是得到吴王的默许，不过是共谋权威验证的一个尝试。因此，“三令五申”至少就内容来说在当时并不是完备的。

后来直到宋代，曾公亮在其撰写的《武经总要》中，正式梳理和记载了三令五申的具体内容：“三令”，一令观敌人之谋，视道路之便，知生死之地；二令听金鼓、视旌旗，以齐耳目；三令举斧钺，以宜其刑赏。“五申”，一申赏罚，以一其心；二申视分合，以一其途；三申画战阵旌旗；四申夜战听火鼓；五申听令不恭，视之以斧钺。这样，“三令五申”的内容由不完备到比较完备，含义上由引申的“反复告诫”之意，转变为将士作战的明令规则。“三令五申”之所以长期存在，一是对法律规定的强调，二则是对其在不同时期具有不同原因和不同作用的补充。

从传统专制政治来说，“三令五申”或许是中国集权政制的必然伴生物和扭曲表现。古代的科举内容是四书五经，主张修身举贤，广施仁政；同时要求官吏们为人师表、为民父母、低薪养廉；但是由于官吏们的“低薪”不足以维持正常生存，不仅不能养廉，反而滋育了“十官九贪”的恶政；皇帝以默许官吏们的贪腐换取对自己的效忠，官吏们对皇帝表面效忠实际上则逃避“善治惩腐”的三令五申。

进一步说，在中国历史上的专制政制中，缺少中央与地方明确分权的传统。所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”；从孔夫子的“废三都”到历代王朝的不断“削藩”，都是中央大一统强权统治的表现。在这种政制下，地方对中央、下级对上级没有合法的积极分权和合理的利益配置，因而就会滋生非法的消极分权和非法的利益分割。故而，“三令五申”渊源于地方和下级的有法不依、有令不行、有禁不止，是地方对抗中央、下级对抗上级的非法的权益分割和争取自身权益的异化形式。这种分权与集权的矛盾发展到一定程度就会爆发剧烈冲突，形成中国历史特有的周期率：平均四五十年爆发一次农民起义，二三百年发生一次改朝换代。这种政制的遗毒在清王朝灭亡后，使得军阀割据成为地方分权制约中央、地方间权益分割相互制约的特殊方式，甚至成为中国民主政治的特殊发展道路和特殊存在形式。

从现实政治实践来说，“三令五申”部分原因仍在于政治和政府体制中缺乏明确的法定分权与合理的利益配置，不得不用禁令来治理各种非法的分权和利益分割。例如，现行的行政和财政体制中，上下级政府之间事权与财权不对称。一方面事权层层下放，另一方面财权却层层上收。比如义务教育、公共卫生支出等，均实行“市县为主”的投入体制，但基层政府掌握的收入极其有限，造成了财政运转困难。民间流传的段子称，“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政名存实亡”，正是这种财政格局的形象写照。

“三令五申”的广泛存在，在某种程度上反映了中央与地方之间、上级与下级之间的“无奈默许”。所谓“上有政策，下有对策”，禁令颁布者与禁令违抗者相互默许，互为生存条件。禁令背后的一些真问题如果解决不了，就只能是“三令五申”却“令行禁不止”。

从禁令治理到法治管理的转变

笔者认为，既然“三令五申”根源于我们的政治和政府体制缺乏明确合理的法定权益分割机制，那么就要进行大力度的政治和政府体制改革，才能消除三令五申的存在条件。

首先，要重塑党的执政合法性基础及其体制。重塑党的执政合法性基础，要求贯彻落实“三个代表”重要思想的党建观，实现以人为本、全面、协调、可持续的科学发展；重塑党的执政合法性体制，要求破解党政关系的难题，实现党的领导法治化。

新中国建立后至今，虽经多次机构改革，但分权体制和利益配置机制并不健全，以至于非法的权益分割盛行，五花八门的禁令不绝。在法制基础和法律形式上理顺党政关系，落实党在宪法和法律范围内活动的宪政原则，实现党政关系和党的领导法治化，在一段时期内仍是我党面临的重大建设任务。未来应该在人民代表大会根本制度的基础上，完善体制机制，使党在人民代表大会内部领导人民制定宪法和法律；实现党的领导决策与人民代表大会的立法决策在时间上的同步和内容上的统一，实现党的领导地位与人民代表大会是最高国家权力机关的法律地位的统一；而宪法和法律的贯彻实行，则又实现了党的领导、人民群众当家作主和依法办事的结合统一，也就是社会主义法治国家的建成。

其次，要实现中央与地方间权益划分的合理化和法制化。十一届三中全会以来，我国逐渐形成了处理中央与地方关系的基本原则。现行宪法明确规定：中央与地方职权的划分，要遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。中央与地方合理划分职权和利益，其实质是要求在中央与地方之间实行权益合理配置的体制，这是国家权力结构在纵向划分上的主要表现。一般情况下，中央和地方的权益归属，都应由宪法等法律作出明确的规定。中央在依法维护地方权益的前提下，应对地方权益进行有效的监督；与此同时，地方在依法维护中央权益的前提下，有权依法讨论、决定本行政区域内各方面工作的权益划分及其管理工作。一般来说，中央与地方职权和利益的合理划分，要求凡是适宜于地方办的事情和权益，都应由地方决定和享有；凡是应由中央统一掌握的权益，一律由中央统一掌握，并保证全国法律、政令的统一。鉴于中国存在中央分别与省、市、区和特区等多种类型的央地关系，极为复杂，制定一部《中央与地方关系法》或许是必要的、可行的。

最后，要实现地方与地方间权益划分的公正化和法制化。地方间的权益主体众多，关系错综复杂，为了减少上级侵犯下级、城市侵犯乡村、强者侵犯弱者、大者侵犯小者的情况，保障权益分割的公平和正当，当前的迫切任务是要认真研究各种主体间权益划分的公平正当的“适度值”，并围绕这个“适度值”构建起一套权益调节和平衡的“公平机制”；同时，通过立法程序，制定有关专门法律，使这个公平机制法律化。笔者认为，可考虑制定一部《地方权益法》，更具体地规定地方与地方之间的职权和利益权限，使其权益关系合理化、公正化和法律化；同时制定一部《公平竞争法》或《反垄断法》，消除各区域、各权益主体间的行政壁垒和资源商品封锁，使生产要素的流动和经济竞争有序化、规范化。

综上所述，权益划分只有明确合法，才能有法可依；权益分割只有公平合理，才能有法必依；权益配置只有正当适度，才能执法必严、违法必究。良法善治实现之日，正是“三令五申”消亡之时。

（作者为山东大学政治学与管理学院教授，博导）