借鉴“成都体制”助推黔东南跨越式发展

何选高

摘要：加快调整城乡结构，加快推进城镇化，是转变经济发展方式的重要方面。本文从分析我州统筹城乡发展必须解决的三个关键问题的入手。提出我州转变发展方式可以借鉴“成都体制”的重要路径，从而达到加速推动我州经济社会实现追赶型跨越式发展的目标。

关键词：“成都体制”统筹城乡发展转变经济发展方式追赶型跨越式发展

2007年6月四川省成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市立足于中心城市周边是欠开发、欠发达的大郊区，城乡二元结构特征突出的基本市情，深入贯彻落实科学发展观，因地制宜对区域发展模式进行了全方位改革调整，坚持不懈、全面系统地实施以破除城乡二元体制（办法是“城乡全域规划”）、优化配置城乡生产要素（办法是“明晰农村财产权”）、公共服务普惠群众（办法是“打破户籍壁垒”）、“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”为主要内容的统筹城乡发展措施，推进城乡一体化工作，先行先试，五年大见成效，初步形成“现代城市与现代农村和谐相融，历史文化与现代文明交相辉映”（这是中共四川省委常委、成都市委书记李春城对新成都的描绘）的新型城乡形态。这既是转变经济发展方式的生动实践，又为进一步加快转变经济发展方式奠定了良好基础。

一、我州统筹城乡发展可以借鉴成都经验解决三个关键问题

笔者在四川省考察学习后认识到，“成都体制”之所以成功，关键是解决了三个问题，一是破除城乡二元体制，二是优化配置城乡生产要素，三是公共服务普惠群众，而解决这三个问题的办法是实行成都城乡全域规划，坚持明晰农村财产权制度和坚决打破户籍壁垒，在全国先行先试并获得成功，这一成功经验值得我州借鉴。

（一）破除城乡二元体制

成都市统筹城乡的实践开始于2003年，当年就确立了城乡一体规划的龙头地位，将科学编制规划，刚性执行规划作为科学发展和依法行政的基础，全面破除规划的城乡二元观念和体制，率先将城市与农村统筹规划，使科学规划覆盖城乡全域，实现了成都城乡全域规划。

与此同时，改革城乡规划管理体制，将城市规划管理局调整为城乡规划管理局，使原成都市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转到市规划局；在区域中心镇设置规划管理所，在乡镇配置乡村规划师，形成比较完备的与统筹城乡发展相适应的城乡规划法规与标准规范体系。

按照“全域成都”的理念，成都提出了主体功能区规划，将全市划分为生态及旅游发展区、优化型发展区、扩展型发展区和提升型发展区。2009年底，成都市编制完成了“世界现代田园城市”规划，并相应编制了城乡建设等规划。笔者认为，成都市用城乡全域规划的办法破解长期困扰我们的城乡二元体制，值得我州认真研究和借鉴。

（二）优化配置城乡生产要素

2008年1月，成都市启动了以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，并以农村产权制度改革为突破口，对农村土地和房屋确权颁证，赋予其资本属性，在“三农”领域真正完善市场经济体制，加快了农村市场化发育进程。目前，全市农村确权颁证工作已经全部完成。

在此基础上，成都市创新耕地保护机制，设立了耕地保护基金，成都市县两级财政每年从土地出让收益中拿出26亿元，按基本农田每年每亩400元、一般耕地300元向农民发放耕地保护金，并与农民养老保险相结合，大大调动了广大农民保护耕地的积极性。同时搭建了农村产权交易平台，以促进生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置。

成都市农村土地产权制度改革，核心是归还、确立农民的土地房屋转让权，以适应城市化加速对农村资源大规模流转、聚积和集中的要求，为加快工业化、城市化和社会主义新农村建设奠定了坚实的基础。笔者认为，成都市优化配置城乡生产要素，明晰农村财产权的做法是适合我国国情的大胆创新和突破，正是当下我州倡导的发扬红军长征精神，敢闯新路、敢于突破、敢于胜利的“三敢”精神的具体表现，值得我州认真研究和学习借鉴。

（三）公共服务普惠群众

由于历史的原因，长期以来户籍制度形成了我国城乡二元结构的标志性体制壁垒。成都市在全国率先进行比较彻底的户籍制度改革，实行城乡统一的户籍登记制度，城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利，实现自由迁徙。目前，成都市全面实现了户口登记与实际居住地统一的户籍管理登记制度，统一了城乡就业失业登记、就业援助，统一了城乡社会保险制度，统一了城乡住房保障体系，统一了城乡“三无”人员供养标准和低保标准，真正实现了城乡义务教育公平化。

二、我州转变发展方式可以借鉴“成都体制”的重要路径

通过学习考察，笔者认为“成都体制”的成功之处在于转变发展方式，而其转变发展方式重要路径就是所谓的“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”：“三个集中”即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中；“六个一体化”即推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化；农村工作“四大基础工程”指实施农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治等四项工作。

（一）“三个集中”的启示

“三个集中”一直是成都市统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要方法和基本原则。成都市把以前分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，目前工业集中度达到了70%，城镇化率达到了63.6%，土地规模经营面积达到农村土地流转总面积的68.5%。2009年农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1%。工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡协调发展的基本推动力量，推动城镇化进程，带动二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；通过土地向适度规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动了现代农业发展。这使成都城乡经济社会连年保持又好又快的高增长，2008年地区生产总值增长了12.1%，2009年增长14.7%，达到4502.6亿元，万元地区生产总值能耗和主要污染物排放总量均下降了20%以上。城乡收入差距从2002年的2.66：1缩小至去年的2.62：1。

我们应该怎样看待这“三个集中”？转变发展方式的关键是要以物质投入转向以创新投入作为主要动力。创新总体上有三个来源。第一个是来源于政府的创新，政府为所在地的企业发展和居民的生活创造更好的氛围；第二个是来自企业的创新；第三个是企业、产业的空间分布形态，即我们说的集群发展。集群发展可以带来创新成本的下降，带来新的市场机会。

成都市的产业集中、集约、集群化发展，优化了要素资源的配置和利用，提高了工业化水平和质量。成都引导农民向城镇和新型社区集中，妥善解决征地农民和进城务工农村劳动者的就业、居住、子女教育等问题，推动农民转变生产生活方式。这有利于推动农民的市民化进程，引导农民向城镇和新型社区集中，建立与城市完全一样的设施，这是形成市民社会非常重要的路径。

同时，农民向城镇集中、向新型社区集中，意味着农民的购买力向城镇集中，意味着城镇和新型社区购买力增加、服务业发展，有利于推动城镇产业结构转型。土地适度规模经营，也是一个非常重要的集中。这是推动农业转型的重要路径，是由传统农业走向现代农业必要的路径。

（二）“六个一体化”的启示

在实践中，成都市大胆创新，做了一系列打破城乡二元体制、构建新型城乡关系的探索，形成了“六个一体化”，即推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化。笔者认为，成都市这一做法的目的在于创新共创共享机制，这对于破除城乡二元体制、构建新型城乡关系、加快城乡全面现代化的价值无论怎样估量都不过分，具有划时代的历史意义。

“成都体制”的实践证明，成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化等“六个一体化”，全方位构建了城乡统筹、科学发展的体制机制。按照城乡一盘棋的理念，对城乡发展进行统一规划，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了规划编制、实施和监管的城乡满覆盖，直到村组。市政公用、交通、财政、农业、水利等30多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的“大部制”。公共财政的阳光也普照城乡，建立起财政支农稳定增长机制。2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，相比2002年增长26倍，6年来累计投入594.8亿元。推进了城乡就业、社保、教育、医疗等基本公共服务均等化。市政公用设施向乡村覆盖，率先在西部实现了县县通高速、村村通水泥路，农村客运通村率达到98%，实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。为劳动力、资本、技术等生产要素在城乡自由流动、优化配置创造了条件，促进了城乡统一的市场体制的形成，赋予了农民相对完整的市场主体地位。

（三）农村工作“四大基础工程”的启示

这几年，按照统筹城乡发展的思路，成都市实施了农村工作“四大基础工程”。即实施农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治等四项工作。2008年1月1日，成都市启动农村产权制度改革，为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并建立市、县两级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，农民可以平等地参与生产要素的自由流动。这项改革的核心是还权赋能、保护耕地，目标是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。成都市在全国创造性地设立了耕地保护基金，市县两级财政每年将投入26亿元，为有效保护耕地的农户每年分别按基本农田每亩400元、一般耕地每亩300元的标准发放耕保金，用于补贴农民购买养老保险，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。

万丈高楼从地起。抓好基层基础工作，对成功推进城乡一体化举足轻重。成都的“四大基础工程”，做得非常扎实。比如，确权做到实测，做到“五个一致”（按照各农户承包的实际地块和测量面积，公示无异议后把实测调地等相关资料交由村镇及县级相关部门，建立台账、制作承包合同、制作确权证书和核发耕地保护基金，做到了土地承包实测确权账、地、证、合同、耕保基金面积“五个一致”，实现了承包地块、面积、合同、证书“四到户”），通过大量具体细致的工作做到确实权而不是确虚权。2011年6月底，成都市就基本完成了区域内的确权。农村产改奠定了农村、农业进入市场体系的微观基础。村级公共服务，每个村20万元，每年财政要投入7亿元左右。一个20万元不难，难在年年投入加万元，难在村村投入20万元。这是一个均衡的增长过程，缓解了大幅度的传统城市化时代城乡公共服务严重割裂的状态，为农村居民的发展提供了和城市一样的起点。农村治理机制民主化，这20万元怎么用村民说了算，村民最需要做什么就做什么，解决了他们最急切的生产和生活中的需求。因此，这是基层治理结构的根本性变革，这种公众参与的治理就是现代城市治理模式。实际上是以现代城市治理模式来统筹治理城市与乡村，推进城乡现代化的一个过程。

三、我州要加速推动三次产业实现追赶型跨越式发展

笔者在四川学习考察期间了解到，成都市在2009年就提出了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，其目标是加速推进城乡一体化，使大成都迈向更高水平，成为世界大都市中人民安居乐业、共同富裕、和谐发展的样板城市。那么，这与转变发展方式、城乡一体化有什么样关系呢？

（一）发展方式的转变必然会涉及经济增长方式的转型、社会结构的转型以及制度转型

成都市的“世界现代田园城市”的目标定位为世界级城市，经济发达，以创新为动力，社会和谐为愿景。成都市以世界级城市为目标，本身就要以发展方式转型为手段去实现。因此，建设世界现代田园城市的内涵与加快转变发展方式的内涵是高度契合的。

成都市的城乡一体化经过多年的实践，取得了较好的成效，为下一步加快转变经济发展方式奠定了坚实的基础，形成了独有的优势。成都在发展过程中，出现了中心城区发展快，农村发展慢的问题，迫切需要协调发展、共同繁荣，缩小城乡差距，建设世界现代田园城市是一个更高水平的城乡一体化的体现。

2009年底，成都市立足于城乡一体化实践基础和成都平原都江堰自流灌溉区这一生态基础与历史文化基础，确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，着力深化城乡规划设计、建设国际性城市功能、推动三次产业追赶型跨越式发展、促进社会公平正义、推进资源节约和环境友好、加快基础设施现代化和智能化建设，将成都建设成为一座城乡一体化、全面现代化、充分国际化的区域枢纽和中心城市。这是一个前无古人的大手笔，她的成功将为中国经济社会的和谐发展和全面小康社会的实现，描绘出一幅漂亮的中国特色的美妙图画。

（二）“成都体制”的成功经验为地处西部民族地区的黔东南州经济社会发展提供了一种新选择

我们要准确把握黔东南州经济社会发展的阶段性特征，借鉴成都市统筹城乡发展的创新经验，进一步深化对州情的认识，明确“加速发展、加快转型、奋力赶超、推动跨越”的主基调，按照州委、州政府的新思路、新要求、新部署，重点实施“工业强州、城镇带州、旅游活州”三大战略，使我州的发展方向更加明确、发展思路更加完善、发展信心更加坚定、发展热情更加高涨。

黔东南是欠开发、欠发达的民族地区，转变经济发展方式的任务很重，要落实全州经济社会实现跨越式发展，需要超常规的思维，需要决策层的大手笔，需要借鉴“成都体制”大胆地试、大胆地闯！邓小平同志早就说过，改革“没有一点闯的精神，没有一点‘冒的精神，没有一股气呀、劲啊，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”

首先，全州上下要把发展经济作为中心工作，常抓不懈。经济是基础，没有经济发展做基础、做保障，改善人民生活、增加公共产品、转变经济发展方式等等一切都是空谈，黔东南要想实现经济社会的追赶型跨越式发展就不可能。

其次，发展经济还是我们全州奋力赶超和民族发展的需要。“十一五”期末我州经济社会发展显著加快，综合经济实力迈上了一个新台阶。2010年全州生产总值同比增长14.2%，人均生产总值首次突破1000美元大关。“十一五”生产总值从141.74亿元增加到312.57亿元，年均增速达12.7%，比“十五”时期高2个百分点，高于同期全省平均增长水平。同时，扩大投资规模成为拉动我州经济增长的主要动力，2010年全社会固定资产投资同比增长29.4%；投资规模从85.5亿元增加到271.8亿元，年均增长26%；累计完成投资832.72亿元，投资对经济增长贡献达53.4%。从全州财政收入看，2010年财政总收入同比增长40.2%，一般预算收入增长50.2%，增幅位居全省前列。财政总收入从13.18亿元增加到40.39亿元，年均增长25.1%；一般预算收入从7.73亿元增加到26.18亿元，年均增长27.6%，财政支出从39.74亿元增加到144.47亿元，年均增长29.46%，同时，金融工作成为我州搞活经济的核心。2010年我州金融机构存贷款余额分别达到469.5亿元和290.95亿元，为2005年的2.86倍和2.42倍。通过“十一五”期间五年的努力，我州生产总值实现了翻一番，财政收入和固定资产投资翻了一番半，自我发展能力有所增强。纵向比较，我州经济社会发展确实有了较大跨越，但横向比较，我州无论经济总量、财政总收入、人均GDP等方面在省内九个地州市排序都处于较后位置，仍然属于比较落后地区，从民族历史责任和对全省经济社会发展贡献看，我州都需要继续把经济发展作为中心任务。

再次，从我州当前生产力水平比较落后的状况，苗、侗民族传统的历史文化来看，都要求地方政府在服务区域经济发展上要担当更多的责任，都要求我们必须坚持把奋力赶超作为加快发展的重要目标，始终保持不甘落后、奋起直追、勇于争先的良好精神状态，在竞争中求发展，在创新中促跨越。例如目前全州16个县市你争我赶形成的竞争态势就是我州奋力赶超的具体表现，需要继续保持；要让各级政府潜心寻找自己区域发展的比较优势，在培育属地经济资源发展的同时，积极招商引资，扩充增量资源，形成产业积聚效应：要通过财政收支的制度安排，对地方政府形成强烈经济发展的激励机制。

最后，要想实现黔东南经济社会的追赶型跨越式发展，必须探索实施全州范围内的城乡统筹，按照“十二五”时期经济社会发展的总体要求，借鉴“成都体制”并结合州情制定推进我州城乡一体化和综合配套改革的各项部署，努力在加快城乡全面现代化进程、构建现代新型城乡形态、巩固完善城乡群众共创共享改革发展成果的机制上取得新成效。必须全力推进三次产业追赶型跨越式发展，全州要抓紧实施功能分区，明确区域中心城市、次中心城市、重点城镇、一般城镇的产业定位和目标，工业园区的建设要主次分明、布局清晰，不要不顾实力和客观规律地争抢上项目，要重点完善“一县一主业”的任务，要明确主体和责任，强化督查考核，创造条件努力把黔东南建设成为承接东部发达地区高端产业转移重要集聚区：要充分发挥我州面向泛珠三角产业转移的比较优势，按照产业集群集约发展的规律，在抓好资源节约型和环境友好型企业的基础上，向高端产业和产业高端进军，加快实施全州追赶型跨越式发展。

同时，全州必须按照区域一体化的新定位和新目标抓紧修订完善城市规划和设计，加快形成黔东南特色的城镇与乡村有序交融、历史与现代有机辉映、人口与环境协调发展的可持续发展蓝图。全州各级政府必须切实解决好资源和环境制约问题，坚持科学统筹、集约发展，主动推进区域合作，切实抓好节能减排，大力建设资源节约型和环境友好型城镇（市）。全州各级政府必须改进招商方式，提高对外开放水平，全方位、宽领域、多层次地参与国际国内合作，按照产业分工定位，瞄准高端产业和战略性新兴产业，着力引进一批带动产业升级的重大项目，建设一批各具特色、高水平的现代服务业、高新技术产业和先进制造业产业集群。特别是州府凯里市，必须大力改善软硬环境，努力提高其国内外知名度、美誉度，在新一轮西部大开发过程中树立起良好的城市形象，吸引更多的投资者到黔东南投资创业。

总之，全州各级各部门要进一步解放思想，正确认识和把握我州三大战略“工业强州、城镇带州、旅游活州”的深刻内涵和重大意义，把思想和行动统一到州委、州政府的决策部署上来，发扬当年中央红军长征在黔东南的“三敢”精神，敢闯新路、敢于突破、敢于胜利，立足于既有工作基础，以“成都体制”为借鉴，结合我们民族地区的实际，汲取其精华为我所用，切实转变发展方式，团结进取，开拓创新，我们就一定能够开创黔东南的美好未来。

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（作者单位：黔东南州行政学院）

责任篇辑：郭渐翔