创新土地管理 建设旅游“强市”

高建国

1988年，张家界因旅游建市。历年来，市委市政府始终坚持以旅游业为主导，实现了由旅游资源大市到旅游产业大市的跨越发展。

为服务好张家界国家旅游改革综合试验城市建设，促进世界旅游精品和国际生态旅游目的地建设，我们对全市旅游产业用地情况进行了实地调研，试图探索出由旅游产业“大市”向旅游经济“强市”转变的用地之道。

用地特点

张家界自旅游立市以来，传统旅游产业建设，特别是景区、景点建设、交通、城市配套基础设施建设等，在用地保障方面得到了国家和省的大力支持。

据查《湖南省旅游用地规划》（2006——2020），张家界市旅游用地规模在13.46万公顷以上，其中武陵源风景名胜区36900公顷；天门山国家地质公园面积6800公顷；中国大鲵生物科技馆14285公顷。

张家界旅游产业用地特点主要体现在五个方面。一是用地总量迅速增长。“十一五”期间，我市旅游产业年均用地规模达200公顷以上。二是用地分布集中市区。因旅游用地的分布从属于旅游资源的分布，我市旅游产业用地主要集中在永定区和武陵源区。三是用地方式趋于原生态。部分农用地和未利用地被征占用后，改变用途用于旅游管理、文化休闲、旅游交通、旅游服务等建设，还有部分仍保留原农用地用途。四是用地复合程度更加广泛。尤其是耕地在旅游资源开发中被占用后，同时提供观光、休闲、品尝、购物、科普教育等新型旅游资源。五是旅游产业用地空间布局呈“两核、一环、一轴、两带”的发展格局。

张家界随着国家旅游综合改革试验区建设、国家航空口岸开放和武陵山片区区域发展与扶贫攻坚战略实施，全市旅游产业用地刚性需求将显著增加，用地节奏将明显加快，用地规模将不断扩大，用地结构进一步调整。

根据《张家界市旅游产业发展规划》（2010—2020年），全市旅游产业用地规模将达5540公顷。

制约因素

一是土地利用总体规划的制约。受编制水平较低、资料收集不齐全、二调成果应用不充分等诸多因素的影响，特别是修编期间，我市尚未被列为国家旅游综合改革试点城市、旅游产业发展规划尚未出台以及对旅游产业用地新发展趋势认识不足等诸多因素影响，获批不久的全市土地利用总体规划对旅游产业用地考虑不周、安排不足，圈外重点项目未作建设用地预留，土地利用总体规划在操作层面难以发挥出应有的引导、调控作用。相反，还将极大地制约旅游产业用地。

二是缺乏旅游用地专项规划的引导和管控。由于没有编制相应的旅游产业用地专项规划，导致旅游产业发展过程中土地供应不能得到应有的保障，致使多数重点旅游景区的长远发展受到制约。同时，也因为没有相应的旅游用地规模和布局的引导，导致旅游服务区、功能区、旅游景区的建设散、乱混杂，旅游产业用地分散，用地划分不明确，被其它各类用地包围现象严重。

三是城乡建设用地规模的制约。省政府批复张家界市城乡建设用地规模为32323公顷（至2020年）。而到2010年全市城乡建设用地规模已达31076公顷。自2010年至2020年期间，全市仅旅游产业用地就达5540公顷，建设用地需求将突破城乡建设用地规模控制指标，产业用地非常困难。

四是土地利用年度计划的制约。在2008年以前，省历年下达张家界市的年度计划指标基本上能满足全市建设用地需求。近三年来，由于各项建设快速发展、年度计划指标结构不合理、旅游综合改革实施等因素影响，全市年度计划指标已不能满足建设用地的需求。

五是耕地保护政策的制约。目前，张家界尚能维持市域内的建设占用耕地与补充耕地的动态平衡。但随着省直管县政策的实施，加上市区土地后备资源不足、整理复垦开发潜力小，致使在本行政区域内实现耕地占补平衡的难度加大，基本农田保护压力也将随之加大。

六是现行国家产业政策的制约。按照全市旅游产业发展规划，一些旅游产业重点项目，如游乐设施、主题公园、仿古城、赛马场、高尔夫球场等，均可促进张家界旅游产业的提质升级。但因属于目前产业政策中的限制类或禁止类项目，很难落地。

七是项目审批时限和审批方式的制约。对旅游产业重点项目，因季节原因或有工期要求急需开工的工程，按程序报批，受项目审批时间的限制。旅游产业用地通常为复合型“一地多用”方式。如休闲观光项目，配套设施占地少，耕地在旅游资源开发中被占用后，同时提供观光、休闲、品尝、购物、科普教育等新型旅游资源，受农用地转用、土地征收审批的限制。

六大创新建议

创新土地利用规划机制。根据土地利用总体规划、旅游产业发展规划、地质遗迹保护规划，编制和实施《张家界旅游产业用地专项规划》，科学划定旅游用地功能区，优化旅游产业布局，促进土地集约高效利用。探索建立土地利用总体规划和旅游产业用地专项规划定期评估和适时修编机制，

创新土地利用计划管理方式。按照“整体规划、总量控制、切块安排”的原则，由国土资源部一次性批准2013年-2015年张家界市区和核心景区新增建设用地规模，湖南省人民政府根据旅游产业发展和城市建设需要分步组织实施并逐年上报国土资源部核销用地指标。结合景区整治、扶贫搬迁等工作，适当增加城乡建设用地增减挂钩指标。

创新耕地保护机制。建立财政投入与社会投资相互补充的农村土地综合整治多元投入机制，在大规模建设高标准农田的同时，发展观光、休闲、度假为一体的乡村生态旅游。对核心景区和旅游产业聚集区，因各类建设需要而无法在本行政区实现耕地保有目标和耕地占补平衡的，允许在其他地区实现代保。

创新用地审批方式。对核心景区，可根据实际情况一次性批准整体征收，对确需建设的旅游配套设施，适时办理农用地转用手续。对符合规划的重大旅游设施项目，因季节原因或工期要求，亟需开工的，可申请先行用地。在不改变农用地原性质、用途和不破坏耕作层的前提下，按照自愿有偿的原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式参与旅游项目开发。探索农村以依法批准的集体建设用地通过出租、出让、作价出资或入股、合作、联营等方式参与旅游开发经营。

探索用地供应新机制。对娱乐景观、旅游接待、旅游工业、基础设施等不同类型的旅游用地，研究划拨、出让、作价入股、租赁等多种供地方式。突出旅游城市特点，完善城镇旅游用地基准地价体系，建立健全旅游用地价格体系。对利用未利用地发展旅游工业的，可按工业用地最低价的15-50%确定出让底价。按照国家旅游综合改革试点的要求，放宽高端旅游产品的供地限制。规范发展高尔夫球场、大型主题公园等旅游产业。

探索建立旅游产业节约集约用地评价体系。探索建立不同旅游用地类型的用地准入条件和定额标准，形成符合旅游产业特点的节约集约用地评价体系。加大闲置土地清理处置力度和城市土地二次开发。加强旅游用地复合利用研究，促进土地节约高效利用。

（作者系张家界市国土资源局党组书记、局长）