征地制度改革的历程回顾和路线设计

唐健

明晰征收范围、建立征地补偿的市场谈判机制、完善征地“双边程序”是本文设计的改革路线图。

现行征地制度对于推动中国几十年的高速发展起到了重要作用，但随着经济社会发展，征地制度也暴露出一些弊端，社会各界要求改革征地制度的呼声也越来越高。本文梳理了征地制度改革的历程，评价其作用，最后提出征地制度改革的路线设计。

历程

从上世纪90年代中后期开始的征地制度改革探索，至今已将近20年。回顾征地制度改革的进程，大体可以分为三个阶段。

第一阶段，肇始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索。上世纪90年代，发达地区工业化、城镇化快速推进，用地量随之大增，地方政府的财力也有所增强。农民在征地中的要求也越来越高，完全依据《土地管理法》规定的标准对农民进行补偿，已经很难满足要求。

发达地区根据经济发展的需要，自行发起了探索尝试。如南京市进行了征地补偿安置的货币化改革尝试；广东实行了留地安置；浙江也采取了征地后为农民留下发展用地的办法，为被征地农民建立社会保障；福建采取了给农民留发展用地，农民建设厂房用于出租，上海尝试在高速公路建设中不改变土地所有权，农民以土地入股，建成后农民分红的做法。国土资源部从1999年开始在全国安排了两批共19个城市在征地补偿安置、征地程序等不同方面开展试点，探索征地制度改革之路。

这一阶段改革的特点是自下而上的探索和自上而下改革相结合。对地方在实践中创造的取得较好效果的做法，国土资源部及时跟踪调研总结，促进地方经验及时转化为政策文件，再自上而下地推动改革。

第二阶段，28号文件下发后提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索。征地制度改革的路线之争自改革开始以来一直存在。激进的改革派认为现行的征地制度严重剥夺农民，政府垄断土地一级市场，通过低买高卖来以地生财。解决问题的根本出路，是要彻底改革征地制度，赋予农民完整的土地产权，彻底改变政府垄断一级市场的做法。持这种观点的代表人物是一批具有海外经济学背景的经济学家。

温和的改革派承认现行制度的合理性，认为目前征地制度存在的主要问题是对农民的补偿低，今后应把改革的重点放在提高补偿标准上。这样的争论一直持续，直到2004年国务院发布28号文件，确定了提高补偿标准，建立社会保障制度等主张，温和的改革派逐步占据主流。目前正在进行的《土地管理法》修改也遵循这样的思路。

2004年国务院发布的28号文件在征地制度改革上的一个主要方面就是要求，省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。同时还建立了被征地农民的社会保障制度。从此征地制度改革的主要任务就是全面推行征地区片价和统一年产值。2005年7月，国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，(国土资发[2005]144号)，并以附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中，必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。可以说统一年产值标准和征地区片综合价是第二阶段征地制度改革的核心和重点。

这一阶段的特点是国家强力推动统一的补偿标准，对地方在其它方面的创新探索强调的不够。统一年产值标准和征地区片综合地价突破补偿倍数限制的办法，到2010年为止，已经在全国范围内普遍实施。

28号文件还确立了对在城镇规划区内，对因征地而导致无地的农民建立社会保障制度，并要求劳动和社会保障部门会同有关部门，尽快提出建立被征地农民社会保障制度指导性意见。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）文件提出“社会保障费用不落实的不得批准征地”要求。为被征地农民建立社会保障等制度，对征地制度改革又向前推进了一步。但还未触及到征地制度的实质性改革。

第三阶段，党的十七届三中全会以后开展的缩小征地范围的探索。2008年10月，党的十七届三中全会召开。对今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”从此，缩小征地范围正式提出，并开始安排试点。

2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革，在国家综合改革试验区等确定11个城市开展征地制度改革试点。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，二是完善征地补偿安置机制，三是改进农用地转用与征收审批方式。

国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地。

这一阶段的特点是开展了触及征地制度实质的征地范围的试点，但遗憾的是由于时间短，试点范围小，各试点仅选择1-2个非公益性建设项目，在农村集体建设用地上从作价入股等方式进行试点，进度缓慢。

评价

征地制度改革经过十几年的探索，政府权力受到越来越多的约束，农民的土地财产权利逐渐扩大。但也存在着不足之处。

一是对征地补偿标准一直采取原用途补偿。纵观几十年的变化，应该说征地补偿标准是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即农用用途的产值倍数进行补偿的基本思路一致未变。这种思路的要害在于剥夺了农民分享土地增值收益的机会，农民只能按土地的农业用途获得补偿，不能获得土地用于工业化城市化产生的增值收益。

二是征地补偿依然采取政府定价。无论是以年产值倍数进行补偿，还是按国务院28号文规定的以统一年产值标准或区片综合地价进行补偿，本质上都是政府定价。而且对宅基地和农民住房没有完整的明确的补偿规定。

三是征地区片价和统一年产值在实施中存在一些问题。第一，省级区域征地区片价及统一年产值与各地普遍采取协商谈判地价无法统一。在征地中，实际的补偿价远远超过按照统一年产值倍数法，超过了土地管理法规定的倍数，尤其是经济发达地区，各地征地报批案卷中上报的往往并非实际的征地补偿，这一点在发达地区表现的尤其突出。第二，征地区片价及统一年产值出台的初衷主要是为了解决“同地同价”问题，但是在解决了同地同价问题的同时，又带来了“不同地同价”问题。由于统一年产值将县域范围内划分为若干个区域，在同一区域内的土地，不论是耕地还是菜地，水田还是旱地，都不做区分，按照统一的产值倍数补偿，带来了不同地同价问题，引起农民不满。第三，按照规定，每2至3年对区片价和统一年产值进行调整，又给当地政府带来了很大麻烦。征地标准应该逐步提高，各地普遍认同，但是认为规定补偿标准的调整期限，给当地征地带来很大问题，原有的征地农民往往会要求按照新的补偿标准给予追加，准备开始实施征地的地区，农民对新的提高后的补偿标准有期待，影响征地正常进行。

四是关于征地范围的试点进度缓慢。其原因主要是公共利益没有明确界定；涉及到征地范围，大家往往定性分析多定量分析少，这种粗线条的论断虽然把握了方向但针对性不强，可操作性不强。

改革路线

一是关于征收范围。从世界各国来看，征地范围都是随着现代化进程不断调整的，我国现阶段的改革方向是逐步缩小征地范围，核心问题是完善被征地农民的补偿。一是提高补偿标准，二是完善货币安置、社保安置、实物补偿等多渠道的补偿安置模式。

关于公共利益的界定。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，并且对公共利益的界定已经很清楚的情况下，土地管理法中集体土地征收中公共利益也将参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对公共利益做出了明确规定。由于保障性安居工程以及城市危旧房改造不符合农村的情况，因此，将《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的第四款和第五款去掉，即可作为征收土地中的公共利益，即国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

二是征地补偿由政府定价改为市场协商谈判定价。今后改革的思路是征地中实行设定征地补偿最低保护标准，可考虑将现行的征地区片价和统一年产值做为最低保护价，也可由省、自治区、直辖市政府根据各县实际情况制定。但同时要求引入征地单位与被征地者之间的谈判机制。改变政府定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定土地补偿费，这是在市场经济条件下，农民唯一能够接受并相对合理的办法。农民对自己谈判商定的价格，也更加具有认同感。

三是完善征地程序，体现农民的知情权和参与权。首先对城镇规划区范围外的用地项目是否具有公益性，可以通过论证或听证等方式确定，并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的，则不允许征地。这是对现行土地管理法的一大改进。

其次由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。在处理征地纠纷中，地方政府往往强调是按照《土地管理法》的规定操作的，包括“两公告一登记”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是单边的程序到位，并未经过与被征地农民协商，单边程序不能认为是程序到位。今后，要逐步完善体制机制，变管理型政府为服务性政府，由政府主导的“单边程序”到位为政府与农民协商的“双边程序”到位。尤其重视在程序的设计阶段听取农民意见，而不是单边的霸王条例。 第三，对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。

（作者系中国土地勘测规划院研究员）