自然资源“国有”需正确理解

周刚志

事关社会公众所共享的公共利益，不能以获取财产收益为目标。否则，政府之所得，即民众之所失。

2012年6月14日，黑龙江省人大常委会通过了《黑龙江省气候资源探测和保护条例》（以下简称《条例》），其第7条明确规定：“气候资源为国家所有。从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准。经批准的气候资源探测活动，应当通知所在地气象主管机构。”由于《条例》第2条第2款将“气候资源”解释为“能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”，部分网民就此发出了“居民使用太阳能是否需要缴费”等质疑声。对此，黑龙江省气象局办公室副主任马绪清援引我国《宪法》第9条作了简要回应。然则，《条例》在法理上仍然面临诸多质疑，譬如：“阳光”等“气候资源”是否属于宪法第9条中的“自然资源”？国家的自然资源所有权能否成为设置行政许可事项或行政收费事项的依据？

我国宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这一条款制定于1982年，当时中国尚奉行计划经济体制，一切社会单位均被纳入国家的指令性计划之下，社会既无相当规模的自由交易，民众一切供给也均取之于单位及国家。在国家与单位的安排之下，虽然许多自然资源都具有财产属性，却不能进入市场流通环节，国家当然不能籍此收取费用，社会也不会产生有关国有资源的所有权的内涵争议。

然而，自20世纪80年代以来，随着改革开放的纵深发展，许多自然资源本身也被逐步纳入市场化运营轨道。于是，国家所有的“自然资源”就如同法国等国家一样，逐渐分离为两大部分，此即国家所有的“私产”和“公产”——行政法学者王名扬先生介绍，法国法律把行政主体的财产区分为公产（domaine public）与私产（domaine prive），前者受行政法支配，后者受私法支配；然而，“某项财产是否应享受公产的保护，根据它所履行的功能决定，不是根据它的性质决定。阳光、风力等自然资源，尽管在现代社会已经开始具备财产的使用价值，但是它构成人类个体生存的基本条件，也难以为人类所完全掌控，不宜界定为《宪法》第9条所说的“国家所有的自然资源”，更不能解释为国家的“私产”。在此类自然资源的管理实践中，行政等公权力机构采取何种管理方式，事关社会公众所共享的公共利益，不能以获取财产收益为目标。否则，政府之所得，即民众之所失。如果将“自然资源”一概解释为“国家财产”甚至“国家私产”，就会为相关部门收取使用费打开“方便之门”。

如果我们承认太阳能和风能属于“国家所有的自然资源”，《宪法》第9条能否成为《条例》设置行政许可事项的宪法依据呢？答案依然是否定的。我国《行政许可法》第11条明确规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”这一条款深合《宪法》第9条所规定的“国家保障自然资源的合理利用”精神。公民个人与组织积极从事气候资源探测活动，尤其是企业积极探索太阳能和风能的开发利用，即使“测得数据不具有科学性和可比性”，也依然有利于两型社会的建设，“有利于促进经济、社会和生态环境协调发展”，不宜设置实现许可事项予以限制。