高效行政不可依赖“晒三公”

巴俊宇

“晒三公”是政务公开的具体体现，也是政府公共财政接受社会监督的良好开端，其本质是通过“公开”的方式接受社会监督，以达到公共行政的廉洁与高效的目的。但是，“晒三公”真的能如人们所愿吗？

今年7月19日起，有关中央部委将向社会公开2011年“三公经费”。数据显示，2011年中央行政单位、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的“三公经费”支出合计93.64亿元。每年此时“晒三公”都会引起社会各界的热议，有人认为庞大的“三公”总额相对合理，有人认为不合理；有人认为这是阳光政府的开端，有人认为这是政府在“作秀”；有人认为有利于政府廉洁高效，也有人认为解决不了政府文明行政的根本问题……

自我改革成“瓶颈”

眼下中国经济改革的重点，已由体制改革升级为对社会经济的全面变革，整个社会的机制与体制、思想文化观念、思想方法和思维方式，都在悄然发生变化，考查中国现阶段社会经济改革与发展实践会发现，诸多在变革中浮出水面的矛盾或将使我们未来的改革陷入左右为难的窘境。可以用四句话来形容中国改革之现状：经济改革孤军深入，社会文化跟进不足，企业改革单枪匹马，政府改革姗姗来迟。以政府为核心的综合配套改革相对滞后，已成为制约中国经济发展和社会进步的“瓶颈”，而政府改革是政治体制改革的切入口，也是政治体制改革的关键。因此，政府不仅是改革的领导者、组织者，更应该是改革的对象。超越自我，完善自我，改革自我，是政府将面临的历史抉择。

政府行使公共行政权力的根本目标，是营造良好的人居环境，管理和利用好公共资源，营造和调控好市场经济运行秩序和竞争环境，维护平安、稳定和高度文明化、法治化的社会文明环境。长期以来，我国经济体制实质上是一种政府与经济高度一体化的经济模式，是一种绝对权力制衡的社会机制。而我国以市场为导向的改革，实质上实现了由绝对权力向市场制衡的转换，从政治和经济的高度合一、权力和市场的百般纠缠，转向二者适度分离、平等竞争、科学决策文明化和法制化的新型社会机制。在这个转换中，中国政府面临四项改革任务：

一是精简。就是要“变大政府小社会”为“小政府大社会”。中国长期的权力经济体制，形成了由来已久的“大政府小社会”格局，在两千多年的封建统治中，吏治的基本理念是建构一个庞大的封建监控网。即使在建国后的计划经济时期，仍然残存着这种权力经济形成的历史痼疾。上世纪90年代，当日本的官民比例为1∶337的时候，中国的这个比例居然是1∶37，足见中国政府机构臃肿之一斑。改革开放以来，特别是加入世贸组织后，中国政府面临最大的任务之一就是如何实现精简、重构与市场经济向同步化的“小政府大社会”的社会管理格局。但从目前来看，政府机构臃肿仍然是困扰中国经济健康发展的症结之一，现在公务员队伍还在以每年近20万人的绝对

数量不断扩张，着实令人堪忧。

二是职能转换。使经济职能与社会管理职能二者适度分离。这项改革应当说20余年来已有了很大改观，已经初步形成了管理市场经济的国家宏观调控机制和社会管理体制。但一些问题由于根本性、前提性问题没有解决好，这种职能转换依然有许多重大问题没有破解，核心问题在于政府已由缺乏监督和制约的非理性掌控社会资源，演化为原始手段干预和直接控制经济。典型事例莫过于2003年亚洲金融风波中中央政府对香港地区金融的“无条件支持”，以及2009年金融危机时的“四万亿”投资等。

三是行为规范。变粗放、家长式作风为科学文明的公共行政行为。这是个由来已久的问题，所谓“门难进、脸难看、事难办”，所谓“吃、拿、卡、要”等。虽然从全国范围来看这些不正常的现象大有改观，但深层问题却是从个体的“吃、拿、卡、要”演化为集团式的“合法”掠夺，突出体现在城市化进程中，土地和旧房改造中的强征、强拆等问题。

四是依法行政。变“人治大于法治”的随意专权，为法律高于一切的严明执法和科学行政。因受历史上“刑不上大夫，礼不下庶人”等传统封建等级观念的长期影响，西方社会工业文明所伴生的公平、普惠思想在我国一直很难建立起来。即使在强调依法治国的今天，与西方的规制社会相比，我国的民主法治仍相对落后，“人治大于法治”的主观随意专权普通百姓早已习以为常，突出的问题还有检察机关法律监督不严、法院司法公正体现不够等等，这些不仅表现在国家司法实践中，在行政执法中也是惯常，个别地区公安的越权执法、城管的野蛮执法等现象就是明显的例证。

可见，中国政府在市场取向改革中要重构新型文明、政府文化，用科学思想规范政府行政行为，不断地超越自我、完善自我、改革自我。

文化错位制约行政效率提升

政府文化通常是指影响政府活动参与者行为的一系列关于政府的思想、意识、观念、心理、道德、习惯和规则等要素的总和。从广义上讲，还应当包括受政府行为影响的广大民众对政府的看法、观念以及在政府行为影响下的行为趋向等外部文化和社会环境因素。两者相互作用、互为因果。

思想诉诸意识，意识制导行为。政府文化在观念上、行为上和制度上全方位影响着政府部门和公务员的行为取向。比如，对属于政府理念范畴的政府权力来源等问题的认识不同，将直接影响对政府管理制度的设计，以及对政府和人民之间的关系的定位；是否具有良好的行政职业道德，将直接影响公务员的行为操守和政府精神；是否具有完备的行政规则和习惯，将直接影响政府的效率和政府形象，等等。

政府文化和其他文化形态一样，是一个国家和民族经过成百上千年的历史演进形成的，有着极强的渗透力、遗传力和凝聚力，它常常在潜移默化中影响公务员的行为，影响着一代又一代的政府官员和政府职员，这种影响靠外部的法律制度强制实施鞭长莫及。法制固然可以借监督机制约束公务员的行为，而文化却可以在没有监督的情况下，仅凭自身的影响就可使公务员自觉地做到有所为有所不为。政府文化是政治文化的重要组成部分，在政治文明的建设过程中具有举足轻重的地位和作用。

不同的时代，不同的社会形态，具有不同的政府文化。中国有着两千多年的封建社会的历史，形成了与其生产力发展水平和社会形态相适应的、根深蒂固的封建文化。尽管新中国创立了人民政府，对培育新的社会主义政府文化进行了不懈的努力。但在这个过程中，有相当长的一个时期没有重视法制文化建设，甚至走了一段破坏法制的弯路。

我们不应否认，以专制、封闭、保守为特征的封建政府文化还有着根深蒂固的消极影响。历史的经验证明，旧的政府文化土壤是不可能通过一个时期的群众运动来彻底根除的，它们潜伏于人们社会心理的深处，一旦有了适当的时机，这些已受到批判的东西又会死灰复燃，重新作用于政府的管理体制和行为，影响政府的管理哲学、政府精神和政府形象。

古今中外的社会实践告诉我们，每当一个国家处于社会管理体制转型时期，传统过时的文化观念总是要与新的文化观念进行相互碰撞和整合，并力图在文化重建中占据主导地位。在当前我国从计划经济向社会主义市场经济体制转轨过程中，陈旧的政府文化又在利用制度转型中的空隙，来侵蚀立足未稳的先进政府文化。目前我们政府管理活动中的不正之风和腐败现象，大多与封建政府文化的侵蚀有关，如在权力归属上把公共权力当成私权，以权谋私，权钱交易；在人才选用上的裙带关系，一人得道，鸡犬升天；在工作作风

上的一言堂，以言代法；在行政决策上的独断专行，不讲程序；在利益关系上的损害公共和大众利益的“诸侯经济”、“部门利益至上”等等。这些行为将严重阻碍我国加入世贸组织后创新政府管理制度的进程，必须引入现代政府文化，限制和清除旧政府文化的不良影响，为创新政府管理体制创造良好环境。

现代政府应是民主法治、有限责任、公开透明、服务健全的政府。所谓民主法治，要求政府官员依法行政，改变权力不受约束的状况，将政府干预市场和社会生活的程度局限在法律规定的范围之内；有限责任，要求政府权责一致，发挥各种社会组织和全体社会成员的作用，摒弃政府包办一切经济和社会事务的做法；公开透明，要求政府政务公开；信息透明，接受人民群众的监督，避免暗箱操作；服务健全，要求政府在进行行政管理的时候树立服务意识，提高服务水平，对全社会提供健全的服务，既为占有较多的社会资源的人服务，也为社会上的弱势群体服务。不越位、不错位、不缺位，这才是政务公开的题中之义。

“晒三公”切勿成作秀

“晒三公”作为政务公开的一种形式，固然有其进步意义和现实意义，但如果就事论事，在政府部门出国花多少钱等“三公”问题上饶费口舌，并不能促进政府真正实现高效廉洁，更不能掌控公共舆论的兴奋点，甚至沦为一种“作秀”。这其中有两个前提性的大是大非必须厘清：

1.包括公共财政在内的政府公共行为的合理合法性，需要有强力的政治监督和制约为前提保障。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，如何向“人大”报告财政，切实接受监督和制约日益成为必要。而目前的人大代表产生和运行机制显然无法完成这一使命，因为没有专职代表，现在的代表来自方方面面，许多代表反映看不懂财政预算报告，即使其间有少数学者出身的专业人士和政府任职的职务代表，由于体制原因，在部门立法（部门开展立法研究，并制定法律报“人大”批准）、部门执法的现状下，也无法完成这一使命，使审议财政预算变成了不关痛痒的“提提修改意见”而已。

可见，解决公共财政合理合法，不能简单靠媒体煞有介事的“解读”、街头巷尾的“热议”，以及所谓专家们算个“平均数”，或找个丝毫没有可比性的国外数据做“参考”，其根本还是要通过政治改革和强化政治监督才会得以实现。所以，没有政治体制改革，没有切实的政治制约和监督为前提，“晒三公”必然成为迎合公众的“作秀”。

2.包括“三公”在内的公共财政预算合理与否，前提是政府机构是否廉洁和高效，是否有一整套政府公共行政的评价指标体系。这显然是个严肃的科学命题，不是人云亦云的公众舆论，我们需要公民来关心公共行政，民主的本质是一整套制度，不是简单地迎合公众情绪。一味地讨好公众舆论和蔑视公众舆论，并非理性之选。

要想在高效和廉洁前提下科学地评判“三公”费用的合理性和合法性，那就需要对政府公共行为进行科学评价，那就需要有一整套政府公共行政的评价指标体系。“三公”是否科学合理，不取决于非专业人士的街头巷尾的人云亦云，而是靠根据部门职能行为而制定的科学评价指标体系。更不能简单“一刀切”，比如外交部的出国经费怎么能和南水北调办公室整齐划一呢？可遗憾的是，我国政府公共行政行为恰恰没有建立起在发达国家起码前提的“政府公共行政的评价指标体系”。正是因为没有标准，没有评价的度量衡，才导致政府部门要干什么就干什么，除了GDP还是GDP，只要是为了GDP，想干啥就干啥，干好干坏、干多干少都不怕。至于要花多少钱，那就更是部门说的算了。各部门、各地方纷纷“跑部进京”，在目前分灶吃饭的财税体制下，财政预算“扒个堆、分个块”，审计部门“算个账、做个样”。这样的背景下要理直气壮地花钱，在媒体新闻监督胜过人大依法监督和政协民主监督的背景下，在人大、政协“举举手”、“鼓鼓掌”的背景下，“晒三公”是否在走过场的确值得质疑。