关于建立城中村改造土地储备运作机制的思考

王林 肖敏

摘要：娄底市是1989年地改市后的新建地级市， “城中村”村居混杂，巷狭道窄，浊水横流，垃圾成堆，居住环境差，治安隐患大。本文阐述了加快娄底市中心城区城中村改造的意义，娄底市中心城区城中村改造存在的问题以及建立城中村改造土地储备运作机制的必然性。

关键词：城中村；改造；土地储备

娄底市中心城区内共有城中村（含开发区）40多个，总人口约2万人。其中位于中心城区核心区域内的城中村约28个，约1594户，共6029人（暂住人口、流动人口未列入），总占地面积约155万平方米，原著居民总建筑面积47万平方米。

城中村改造的实质问题就是土地资源的重新配置，就是土地使用权的重新分配。在重新配置和分配的过程中，要实现节约、集约用地，提升单位面积内土地的利用率和价值，改善群众的居住环境，提升整个城市的形象和品位。

一、加快娄底市中心城区城中村改造的意义

一是改善城市环境、提升城市品位的需要。娄底市是1989年地改市后的新建地级市， “城中村”村居混杂，巷狭道窄，浊水横流，垃圾成堆，居住环境差，治安隐患大。

二是城中村改造是盘活存量土地、运营土地资产的切入点和突破口。通过城中村改造，盘活存量土地，集约利用土地，控制城市外延扩张，减少占用耕地；并可运营土地资产，积聚城市建设资金。

二、娄底市中心城区城中村改造存在的问题

1. 制度不完善。目前，娄底市城中村改造工作尚处于试点阶段，没有一个统一的具体指导工作的城中村改造实施办法。

2. 政策不明确。目前，政府还没有正式行文，明确相关优惠政策。

3. 机构不健全。目前，娄底市成立了市三板组城中村改造试点工作指导小组，娄星区成立了娄星区中心城区城中村改造领导小组及其办公室、娄星区城中村改造开发有限公司、三板组城中村改造指挥部等，但市里没有一个负责城中村改造日常事务的工作机构，遇上什么事情，无论巨细，直接找市领导。

4. 模式不清晰。还没有理清城中村改造的运行模式，针对每个工作环节，应当明确科学的运作方式，但是，目前市政府没有明确的意见。

三、建立城中村改造土地储备运作机制的必然性

1. 兄弟省市有先例。当前，石家庄市的运作模式就是政府主导、市场化运作。由土地储备机构代表政府作为一级开发主体，通过招标方式确定有实力的经济实体作为具体实施人，整个开发过程由土地储备机构代表政府进行指导和监控。

石家庄市地产集团于2007年5月25日正式挂牌成立，与石家庄市土地储备中心合二为一，一套人马，两块牌子。集团的主要职责之一，就是负责国有土地收购储备具体工作，对那些按计划、规划征收的集体土地做好前期工作，并予以储备；同时，对储备的土地进行相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等一级开发建设，以达到净地出让条件。目前，石家庄市土地储备中心(地产集团)就是石家庄市政府为完善土地收购储备制度、加大储备土地的一级开发、加速土地市场建设、建立投融资平台而专门设立的大型国有独资公司，是目前石家庄市土地一级开发的主体。

2. 相关法律法规有规定。国土资源部、财政部、中国人民银行出台的《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号)中明确规定，土地储备机构是土地一级开发的主体。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）再次强调，今后国土部门出让国有土地使用权，必须净地出让，也就是在处理好土地的产权、补偿安置，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，即完成一级开发后，才可公开出让。土地一级开发是政府行为，必须以政府为主导。“简单说，土地一级开发就是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。”土地一级开发必须坚持以政府主导、市场化运作、土地储备机构为主体的原则，可以由土地储备机构承担，也可以由土地储备机构通过招标方式选择有实力的经济实体承担。一级开发后的土地，按照年度土地供应计划和供地政策供应土地。

3. 是现实工作的需要。目前，正值全国各地城中村改造中出现一股非法拆迁逆潮，继而对拆迁改造一片责难。通过分析可知：一方面，是非法拆迁、程序不规范、补偿不到位等原因，但只是浅层的、次要的；另一方面，深层的、根本性原因是运作机制自身不可避免和克服的弊端造成的。从全国各地的情况看，城中村改造大多采用的是开发商承包、毛地出让模式。这一模式的弊端有：一是开发商受利益驱动，随意改变规划，挤占绿地和基础设施用地，公共设施不到位，没有收到应有的改造效果；二是开发商要的只是比较繁华、容易搞的地段，该改造的“硬骨头”却留给了政府，大多改造工程半途而止；三是采用实物地租、毛地出让的办法，有的甚至变相为划拔用地，操作程序不公开，土地资产未显化，不仅成了一笔糊涂账，而且诱发了腐败现象。特别是国发〔2001〕15号文件后，中纪委、监察部、国土资源部作出规定，严禁城中村改造中“以地代路”、“以地顶工程”等以实物地租、毛地出让形式规避土地公开出让的行为，要求经营性用地必须实行招拍挂出让，明确指出城中村改造“要通过公开竞争确定土地使用者，不能私下协议确定开发商”，这就为毛地出让改造城中村模式划上了句号。与此同时，随着土地使用制度改革的不断推进，经营性土地使用权实行招拍挂出让，特别是土地收购储备机制的建立，为建立市场机制模式改造城中村开辟了新路。因此，建立“政府主导，市场运作，以土地收购储备为主体实施城中村改造”的运作机制是规范管理的需要。

4. 是充分发挥国土资源管理职能的需要。建立“政府主导，市场运作，以土地收购储备为主体实施城中村改造”的具体内涵是：由政府确定总体规划、制定政策、调控土地市场，把整个城中村改造区域的土地纳入土地收购储备轨道，实行拆建分离、净地出让，除回迁房和公益服务设施划拨供地外，经营性用地一律公开出让，出让所得返还用于城中村改造，从而建立土地运营和城市建设的良性循环机制。按照这一模式实施可以充分发挥国土资源部门的职能：一是可有效地提高土地利用效能。土地是城市最大的资产和优势，改造城中村最主要的融资渠道是土地，最能通过市场机制运作的是土地，最终能产生效益的是土地，实质上改造城中村就是运营土地。而运营土地最应履行职能、最有主动权、最具操作优势的是国土资源部门。二是可充分发挥国土资源部门职能。实施“城中村改造”中集体土地上房屋拆迁管理是国土资源部门的职能，实行经营性土地使用权招拍挂出让是国土资源部门的职能，统一管理城市土地、运营城市土地资产是国土资源部门的职能，而拆迁管理、权属登记、公开出让土地、运营土地资产正是贯穿于城中村改造的全过程。三是可充分发挥土地储备优势。土地收购储备是政府的收购储备机构，根据城市规划和经济发展的需要，收回或收购存量土地并进行储备，然后按供地计划投放市场，从而达到调控土地供应、规范土地市场、提高土地利用效益、积累城市建设资金的目的。这样做，一方面，通过收购、储备、开发后再出让，出让所得返还用于城市改造，形成了开发－投入－收益－再开发的循环链，政府可获取应得的城市土地收益，不投资或少投资而达到改造城中村的目的；另一方面，对收购储备的土地公开出让，土地使用者通过公平竞争获取土地，最大限度显化了土地资产价值，维护了社会公平，从而有效调控了土地供应，促进了经济发展。四是可充分利用国土资源管理数据和实践经验。国土资源部门已完成市区地籍调查，进行了登记发证，掌握着详实的权属资料，实施起来既省时省力，又能保证准确性；同时，积累了大量收购储备土地、盘活存量土地的工作实践。近年来，对市区内的闲置地、低效利用土地收购储备，进行了公开出让，既改善了城市环境、集约利用了土地，又获取了土地收益。