湖南省地勘行业管理体制改革初探

戴塔根 宋艳秋 喻建良

编者按：从本期开始，“观察”栏目将陆续推出“地质学术新辉煌——‘十一五以来对湖南地质研究和勘探工作影响深远的十篇论文”，让更多的读者关注、了解湖南地质研究的重要观点和理论。

历史沿革

湖南省的地质勘查行业发展始于上个世纪50年代初，发展到上世纪90年代末期的时候，全省拥有从业人数3万多，将近60家地勘单位，分别隶属于湖南省地矿厅、有色湖南地勘局、湖南煤田地质局、中国石油地质局、核工业中南地勘局、武警黄金部队、建材湖南地勘总队、湖南石油化工地质队、轻工盐业勘探队和冶金长沙地调所。从管理体制上，所有这些地勘单位全部属于事业单位，由财政拨款执行对应主管部门下达的地质勘察任务。

上世纪90年代中期开始，湖南省地质勘查体制就开始酝酿改革。1995年1月，原国家地质矿产部批准成立地矿部湖南地质矿产勘查开发局，负责管理原湖南省地质矿产所属队伍。省地矿厅和湖南地勘局实行两块牌子、一套班子、两种职能、分轨运行的管理体制。

在省政府的安排下，1999年湖南省地质勘查行业进行了第一轮改革。湖南省地矿厅、有色湖南地勘局、湖南煤田地质局和核工业中南地勘局全部属地化，其中湖南省地矿厅更名为湖南省地矿局(两块牌子并存)，有色湖南地勘局改名为湖南有色地勘局(归口省有色金属工业总公司管理)，核工业中南地勘局改称湖南省核工业地质局，以上三个局以及湖南煤田地质局全部为省直属事业单位。

属地化以后的地矿、有色、核工业和煤田四个地勘局是湖南省省管地勘队伍，也是我省地勘队伍主要组成部分。根据2005年省国土资源厅的统计报表以及省财政厅和国土资源厅联合调查组的调查报告，湖南省共有地质勘查单位78家，其中省管四局下属的二级单位61家，人数达到41925人(其中在职职工19236人)。

现存主要问题

湖南省的地质勘查管理体制与全国的地质勘查管理体制存在相同问题，这些问题主要集中表现在以下三个方面：

所有制形式单一，产权关系不清。湖南省的地勘单位以事业型为主，这些事业型单位全部属于国家所有制。在这种单一的所有制形式下，由省局任命的经营者代表国家管理地勘单位，经营者只对上级负责，经营成果的好坏与经营者个人利益没有太直接的关系；职工的劳动、地勘单位的发展和职工个人利益没有密切的联系，导致职工不关心单位的管理，缺乏工作的主动性和积极性，从而造成地勘单位缺乏活力。

体制不顺、机制不活。湖南省的地勘单位管理体制既不是纯事业单位，也不是纯企业体制，而是一种事业向企业过渡的体制。

事企不分、事企混合。地勘单位现行的管理体制，是事业与企业之间的过渡类型，即事企混合型。地勘行业将公益性和商业性混在一起运作。其中由财政预算出钱，为矿山企业找矿、勘探，造成了矿产勘查和开发的脱节，使许多耗费巨资探明的矿产，难以开发利用，形成资金的积压；同时也加重了中央财政负担，并扭曲了矿产品成本。

理想管理体制模式的构建

怎样构建我省新的地质勘查体制?应该考虑以下几个问题：一是公益性地质工作的内涵，二是我省现有体制的实际情况，三是国内外已有的经验。

公益性地质勘查工作范围的确定。公益性的地质勘查应该负责到什么程度，公益性地质勘查的工作范围是哪些?笔者认为，应该包括以下几个方面：一是在所有矿产资源的所有权归全民所有的条件下，考虑到矿产普查的风险程度较高，一般企业难于承受，建议对所有矿业勘查而言，普查阶段划为公共管理；对于急需和紧缺矿产，可以考虑将详查甚至勘探工作划为公共管理范畴。无论对何种矿产，都必须在形成矿业权以后才取过征收资源使用补偿的方式进入市场，由企业接手进入下步的勘查和开发工作。二是基础地质调查（包括地图、地层、构造、水、地球物理、地球化学等)、矿产普查和两种资源的详查和勘探工作。

改革以后湖南省地质勘查行业管理组织结构。公益性地质工作应该由政府部门承担，而商业性地质工作则由民营资本完成，因此，公益性地质队伍和管理体制组织可以按如下结构组建。

业务上国土资源厅下辖矿产勘查处、基础地质调查处和地质环境处，它们均为行政单位。

辅助处室的设计方面，需要有两个单位负责管理公共地勘投入的产品，分别是矿权处和资料中心。根据矿业权的属性和国外的惯例，矿权处为行政管理单位，资料中心为非营利事业单位。考虑到矿权的市场运作，建议在矿权处下设立一个矿权市场运作中心，其功能相当于现在的土地产权交易中心。为了减少机构重复，建议将矿权市场运作中心和土地产权交易中心合并共同成立国土资源产权交易中心。

基础测量处统一负责公益性基础地质调查项目的计划、验收、鉴定、统计和财务管理运作，包括制定基础地质调查作业中心以及作业中心成本(费用项目和开支标准)、项目财务预算安排。以及项目执行情况的审计工作。

矿产勘查处统一负责公益性矿产勘查项目的计划、验收、鉴定、统计和财务管理运作，包括制定矿产勘查作业中心以及作业中心成本(费用项目和开支标准)、项目财务预算安排以及项目执行情况的审计工作。

地质环境调查同样属于基础地质的内容，是公益性事业。在日益重视环境保护，注重环境与经济发展的和谐统一的今天，在国土资源厅下设立单独的地质环境管理处是很有必要的。

无论是基础地质勘查处还是地质环境处都必须有专业队伍的支撑才有可能正常地开展工作，省地调队就是这样一个组织。

地质勘查体制改革的方案与实施

一是将现有四个局中的某个局或几个局分别改革成为省地调队和若干个普业性矿产勘查公司，剩下的人员和未被选中的几个局实行分流、转向、市场化，我们将这一方案称之为“转改方案”。

二是将现有的四个局完全并成为一个局，然后通过剥离和重组形成新的省地调队和若干个商业性矿产勘查公司，这一方案权且称之为“并改方案”。

三是现有的四个局分别或在自愿基础上实行企业化改造，成立若干个商业性矿产勘查公司，同时投资新组建一个省地调队，人员面向全国实现招聘，重点优先来自四个局的优秀地勘人才，这一方案可称之为“建改方案”。

四是选择性地从现有的各个地勘局中成建制抽调若干个勘探队组成省地调院，然后让这四个地勘局分别或在自愿基础上融合后实行整体化企业化改造，成立若干个商业性矿产勘查公司，这一方案可称之为“调改方案”。

为了寻找最优方案，我们就以上四种方案进行了评价，评价的方法是请专家就四种方案在稳定性、安全性、公平性、效果性、效率性、效益性和增长性进行优劣排序，得出的结果是建改方案-转改方案-并改方案-调改方案。而单从公平性和增长性来分析的话，结果是：并改方案一建改方案一调改方案一转改方案。在两个排序中，建改方案分别排1和2，总是比较靠前，而其他方案的排序前后变化都较大，因此，我们认为建改方案是最佳的改革方案。

（因版面限制，选登论文内容有删节。）