湖南谋变，拒绝“矿竭城衰”

伍振

湖南是资源大省，境内以自然资源开采、加工为主导产业的资源型城市众多。但由于缺乏科学规划和长期无序开采，目前，湖南资源型城市的主体资源大部分已面临枯竭。其中耒阳、冷水江和资兴三市于2008年被国家列为第二批资源枯竭城市，常宁和涟源两市于2011年被国家列为第三批资源枯竭城市。

这些城市以自己的矿产资源，为中国的经济发展贡献了巨大力量。现在资源面临枯竭，经济社会发展进入瓶颈。如何走出困境，取得新的发展，成为下一步这些城市工作的重点，也是当地群众解决群体性贫困、集体性失业和人居环境恶劣等问题的希望。通过转型升级推动这些城市经济的可持续发展，迫在眉睫。

根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》精神，湖南省在深入调研的基础上出台了《湖南省人民政府关于促进资源型城市可持续发展的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)。

《实施意见》明确提出了工作目标：2013年前，资源型城市存在的突出矛盾和问题基本得到解决，建立接续替代产业和战略性新兴产业体系，基本建立资源开发补偿机制和衰退援助机制，非资源型产业工业增加值比重达到50%左右，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前，建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

工作重点：明确资源开发补偿机制，加大矿山生态环境整治力度

矿山生态环境保护与恢复治理是此次《实施意见》明确的工作重点。

伴随着资源开采而来的常常是生态环境的破坏。资源枯竭型城市在矿产资源的开采中，植被、土壤、水源都受到不同程度的损害，而开采遗留的地质灾害隐患更是像一枚定时炸弹，威胁着矿区群众的生命财产安全。

《实施意见》对环境整治和生态保护提出了相应要求，要求建立资源开发补偿机制，明确资源开发企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。进一步健全矿山地质环境恢复治理备用金制度。完善资源型产品价格形成机制，加快完善矿产资源有偿使用制度。建立补偿机制实现平衡发展建立生态补偿机制是实现经济与生态的平衡发展的有力手段。明确一个原则，按照环境法的基本原则“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁付费”，要求在矿产资源开发过程中对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者和经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿。

在具体做法上，将加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价，资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开发；经评估可以开发的，应编制环境影响报告，制定水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山环境保护与综合治理方案、生态环境恢复治理方案，进行矿山资源开发规划时，应编制规划水资源论证报告；开发矿山资源，在项目立项审批、核准前，应进行矿山开采项目的水资源论证，对未进行水资源论证工作的矿山开采规划和项目，各级相关部门不得批准和核准（备案）。巩固退耕还林成果，继续推进退耕还林工程建设，加快林权制度改革，调减木材产量，完善配套政策，加快公益林和商品林建设，保护生态环境。继续做好采矿沉陷区治理，抓紧组织治理废存的矸井、矿石山等形成的重大地质灾害隐患，有效预防矸石山自燃和坍塌事件发生，积极引导社会力量参与矿山环境治理。大力推进矿产资源综合利用，加大共伴生资源的尾矿、废弃物综合利用力度，加强尾矿资源综合评价，逐步实现尾矿回收再利用。

扶持政策：优先保障城市转型项目和城市建设用地

为实施资源型城市可持续发展，《实施意见》明确了一系列扶持政策措施。

首先，这些资源型城市优先列为国家、省级循环经济试点市，将其省级经济开发区优先列为国、省循环经济或低碳产业试点园区，优先支持其循环经济、节能减排和资源综合利用等项目申报，鼓励资源型城市纳入两型社会建设。加强环境整治和生态保护。加大资源型城市生态环保建设投入力度，着力抓好资源型城市土地开发整理、天然林保护、退耕还林、防护林及小流域治理、水土保持、石漠化治理、湘江流域重金属污染治理等重点工程。加大矿山生态环境整治力度，继续推进退耕还林工程建设，加快公益林和商品林建设，抓紧组织治理废弃的矸井、矿石山等形成的重大地质灾害隐患，大力推进矿产资源综合利用，加大共伴生资源的尾矿、废弃物综合利用力度。

生态环保政策方面，全面推进生态建设和环境保护，支持资兴市东江湖等资源枯竭片区的重要生态功能区加快建立生态补偿机制。支持将资源型城市列为国家、省级循环经济试点市，将其省级经济开发区优先列为国、省循环经济或低矿产业试点园区。优先支持循环经济、节能减排和资源综合利用等项目申报，加大项目和资金扶持力度。优先安排生态环境综合治理项目。多途径保障生态环保费用，从矿产资源补偿费、探（采）矿权使用费、耕地开垦费、排污费、植被恢复费和育林基金中以项目形式重点支持资源型城市。研究建立可持续发展准备金制度。

在土地利用政策方面，湖南省将优先保障资源型城市转型项目和城市建设用地，在符合土地利用总体规划和产业政策的前提下，省国土资源部门将优先予以保障，其占用的耕地由资源性城市人民政府负责按照“先补后占、占一补一”的原则予以补充。

同时，支持园区扩大规模，国土资源部门在用地安排上，按照与产业发展需要相适应的规模，支持资源性城市建设产业园区，支持有条件的省级开发区升格为国家级开发区。

转型路径：产业经济结构调整与集聚产业发展

冷水江是一座典型的资源型工业城市，长期依赖锑和煤两大主要资源发展。由于长时间大规模开采，主体资源逐步枯竭，出现了经济结构失衡、接续产业乏力、生态环境破坏、下岗人口增多、维稳压力加大等诸多问题。

在转型路上，冷水江首先以转变发展方式为主线，引导现有产业与接续产业滚动发展，促进经济转型。冷水江是湖南的工业重镇，有工业企业1200家，拥有闪星锑业、冷钢、金电、湖南宜化、金竹山矿业等大中型企业，形成了钢铁、有色、煤电、煤化、建材五大产业体系。为顺应转变发展方式的要求，该市每年投入工业技改资金30多亿元，推进现有产业提质发展。从2011年开始在开发区建设电子科技产业园和循环经济产业园，目前已签约引进平板电脑、智能手机、LED照明和百加壹再生资源等一批项目战略性新兴产业，转型发展日益加速。

冷水江以保护生态环境为核心，实行污染防控与生态恢复双管齐下，促进生态转型。2007年以来，该市坚持以人为本，深入开展涉锑企业整治行动，取缔非法冶炼企业61家，关闭合法冶炼厂17家，整合保留9家锑冶炼企业；启动实施历史遗留砷碱渣无害化处理工程；大力开展植树造林，积极实施生态修复，环境发生了有效变化。同时，冷水江因先有工厂后有城市，大量污染企业聚集在城区。该市从2007年开始启动“退城进郊”战略，将一些技术落后的企业通过“退城进郊”和技术改造搬入工业园区。

通过几来的转型发展，该市经济社会发生了可喜变化。2011年，全市完成GDP182亿元，增长13.5%。完成财政总收入 17.92亿元，增长14.7%，其中一般预算收入8.61亿元，增长20.7%。城镇居民人均可支配收入突破2万元大关，达到20352元，增长12.8%；农民人均纯收入达到8515元，增长17%。完成社会消费品零售总额46.6亿元，增长20.3%。

资兴坚持把工业园区作为加速新型工业化的主战场，大力实施“园区兴工、特色兴园”战略，积极推进政策向园区倾斜、投入向园区集中、产业向园区集聚，以园区跨越发展带动工业转型升级。一是高标准建设园区平台，增强转型发展的承载力。对工业园区进行高起点规划修编，建立了“一区五园”的发展格局，园区面积由6.15平方公里扩大到15.32平方公里。投入500余万元完成了食品工业园和江北工业园标志建设及园区美化、亮化工程，进一步完善了园区的水、电、路等基础设施。新建标准厂房18.89万平方米，新增工业用地2000多亩，园区的承载力持续增强。二是多举措优化园区环境，增强转型发展的吸引力。改革园区管理体制，出台《关于授予资兴经济开发区行使部分市级行政管理权限的意见》，率先将园区管辖范围内由市直单位和中央、湖南省省、郴州市驻资单位行使的60项行政审批权依法下放到园区，设立“政务超市”，实现“并联审批”。创新融资方式，成功引进浦发村镇银行、盈通担保投资、鸿通仓储物流等新型金融企业，积极推进金融机构与生产经营项目的对接，帮助中小企业贷款融资12.62亿元。三是大力度培育园区产业，增强转型发展的硬实力。围绕打造“千亿园区”目标，推进以华信有色、展泰有色和丰越环保为代表的有色金属精深加工，以杉杉新材料、鑫阁铝业和华康新材料为代表的新能源新材料向百亿元收入级产业迈进。2011年，园区成功落户项目26个，园内规模工业完成总产值235亿元，园区规模工业增加值占全市规模工业增加值的比重达55.8%，进一步突显了工业核心增长极地位。

煤炭是耒阳的主要资源，改革开放以来，依靠煤炭资源的支撑，耒阳的经济曾盛极一时，经济实力得到飞速发展。然而，资源型城市固能因资源而兴，但亦因资源而困。多年来，“一煤独大”的资源格局造成了煤炭型城市发展的严重依赖，耒阳亦即如此。近年来，受煤炭资源锐减和煤炭价格波动的影响，耒阳单一资源型经济所带来的问题逐渐显露，经济发展后续乏力，各种矛盾和问题层出不穷。调整产业结构，向纵深发展已到刻不容缓的边缘。

耒阳市委、市政府的领导班子提出“没有煤炭就没有耒阳的今天，单靠煤炭就没有耒阳的明天”的口号，确立“坚持科学发展，推进经济转型”的指导思想，结合耒阳实际，指出四大转型之路：一是单一煤电行业向多元产业转型，多元建构 城市发展驱动力；二是促进传统商业向现代商贸服务业转型；三是以油茶产业为龙头促进传统农业向现代农业转型；四是以恢复矿区生态位基础的工矿型城市向山水生态城市转型。

近年来，耒阳积极修复之前的创伤，充分利用和发扬现有的绿色环境。由于转型的时间较为短暂，现今煤炭在全市经济中尚占有较大比重，转型之路仅刚刚起步，但是这座黑色之城已经重新焕发出了诱人的勃勃生机！