以资源优势促武陵连片扶贫开发

与全国其他地方相比，武陵山区在国土资源方面具有鲜明的特色。我们要秉承因地制宜、统筹协调的理念，充分发挥当地资源优势，推动连片特困地区快速发展。

武陵山区地跨湖北、湖南、重庆、贵州4省市，涵盖71个县（市、区），区内人口3600多万，是少数民族聚居多、贫困人口分布广的连片特困地区，贫困程度深，贫困类型多。2011年，中央在武陵山区率先启动区域发展与扶贫攻坚试点，探索以跨省片区为单位组织大规模扶贫攻坚的经验与方法。国土资源是经济社会发展的重要物质基础，对于扶贫开发工作具有重要意义。2012年以来，我们以“加强国土资源工作，促进武陵山区集中连片扶贫开发”为主题，进行了专题调研，提出相关的意见和建议。

武陵山区国土资源特点

武陵山区国土总面积17.18万平方公里，境内群山起伏，岩溶发育强烈，属典型的山地、高原地貌。与全国其他地区相比，其在国土资源方面具有非常鲜明的特点。

一是土地利用率较高，但土地利用效率偏低、耕地资源相对稀缺。土地利用类型以农用地为主，建设用地次之，未利用地很少，土地利用率较高。如区内的邵阳市、湘西州土地利用率分别达93.55%、94.53%，均高于湖南全省平均水平。但区内土地利用相对粗放，地均产出不高。如邵阳市地均固定资产投资为0.68万元/公顷，地均GDP为1.73万元/公顷，仅为全省同期平均水平的57%和55%。

此外，由于自然条件限制，区内耕地面积较少，人均仅为0.81亩，逼近联合国粮农组织划定的粮食安全警戒线。耕地后备资源匮乏，新增耕地潜力不足。据调查，到2020年张家界、湘西州、邵阳、怀化等地新增耕地潜力分别为13067.03公顷、17145.62公顷、22927.74公顷、16302.49公顷，均处于较低水平。

二是矿产资源种类丰富，开发利用前景广阔。武陵山区地跨湘西、鄂西、南岭、长江中下游等多个全国重点成矿区带，矿产资源种类繁多，锰、锑、汞、石膏、铝等矿产储量居全国前列。如地处武陵山区腹地的湘西州，已发现矿产63种，其中探明储量的27种，钒矿遍布全州，锰矿工业储量居全国第二，铅锌矿居全国第三，汞远景储量居全国第四位，全州矿产资源总价值达2万亿元以上。此外，利川、建始、张家界、桑植、秀山具备较好的石油天然气赋存条件，酉阳、彭水、铜仁等地页岩气资源较为丰富。

三是生态良好，旅游资源极其丰富。区内森林覆盖率达53%，是我国亚热带森林系统核心区、长江流域重要水源涵养区和生态屏障，有“华夏绿心”之称。生物种类多样，素有“华中动植物基因库”的美誉，拥有水杉、珙桐、银杉等一级保护树种，娃娃鱼、金丝猴、金钱豹等珍稀动物。自然景观独特，组合优良，分布密集，极具开发潜力。区内有世界自然遗产地2处、世界地质公园1处，国家级自然保护区10处、国家森林公园15处、国家地质公园2处。武陵源、梵净山、凤凰古城等景区驰名海内外。

四是地形地貌复杂，地质灾害频发。武陵山区属亚热带向暖温带过渡类型气候，降雨时长量大，加之区内山高坡陡、河流溪沟密布，导致山洪地质灾害频繁、土地石漠化严重。同时，还有分布广泛、类型多样、演变迅速的生态环境脆弱带。此外，历史上粗放的矿产开发方式造成了植被破坏、水土流失、河流与空气污染、矿山地质灾害等生态环境破坏现象。露天采矿和地下采矿导致的崩塌、滑坡等较为普遍，洞渣及尾砂渣的存放堆积占用土地现象严重。

理念与规划要创新完善

牢固树立科学的国土资源利用与管理理念。一是因地制宜的理念。武陵山区地形地貌复杂，自然条件差异大，必须根据当地实际情况，科学确定城镇建设、产业发展、矿产开发、耕地保护、生态修复等不同土地的空间开发方向和管理模式。二是统筹协调的理念。在宏观层面，应统筹武陵山区与环长株潭城市群、武汉城市圈、成渝地区、黔中地区等大区域之间的国土资源开发利用关系；在中观层面，应合理统筹湘黔鄂渝四省市国土资源管理格局，综合考虑城乡区域发展因素；在微观层面，应统筹协调建设用地、生态用地、资源开发等不同用地类型的关系，建立统筹兼顾的国土资源利用体系。三是节约集约的理念。落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，强化节约集约考核评价，提高土地利用效率和资源开发水平。四是生态环保的理念。根据国家主体功能区规划，武陵山区总体处于限制开发区域。在国土资源开发利用与管理中，必须把生态保护放在首位，严格执行土地供应制度和矿产资源准入退出机制，切实维护区内良好生态环境。

建立完善国土资源规划体系。一是建立国土资源规划协调机制。加强武陵山片区土地利用总体规划、矿产资源规划的省际衔接，增强规划的科学性和可操作性，强化规划的总体管控作用。二是建立土地利用总体规划滚动修编制度。根据《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》确定的城镇发展布局、重大基础设施项目、产业发展规划、基础公共设施建设等内容，相应调整建设用地规模与布局、耕地保有规模、土地利用方向等规划参数。三是推进土地利用总体规划进村工作。统筹村级产业发展、耕地保护与基础设施建设，为新农村建设奠定坚实基础。

土地利用要因地制宜

完善节约集约用地机制。一是推行差别化用地政策。适当增加新增建设用地计划指标，优先支持怀化、黔江、恩施、张家界、吉首、铜仁等中心城市及一批重点城镇建设，交通、能源、水利、电力、通讯等重大基础设施项目，以及旅游、文化、特色农业等产业发展。突出支持县域经济发展，促进人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中。完善用地审批模式，支持张家界旅游用地改革试点，适当放宽产业用地限制，探索只征不转、只转不征等多元供用地模式。二是加强城乡土地统筹。加快推进农村集体土地确权发证工作，确保农民合法土地权益。灵活应用城乡建设用地增减挂钩政策，着力盘活城乡存量建设用地，在确保建设用地总量平衡的前提下，支持重点城市、重点产业发展。稳妥推进集体建设流转，探索开展宅基地和林地抵押融资试点，逐步完善宅基地退出机制。三是积极支持扶贫搬迁工作。优化土地审批服务，适当减免审批费用，及时落实扶贫搬迁或避灾搬迁用地。

扎实做好耕地保护工作。一是将土地整治与发展特色农业结合起来。创新土地综合整治项目申报与实施机制，为油茶、茶叶、桑蚕、高山蔬菜、魔芋、柑橘、中药材等特色农业发展提供优良种植基地。二是加大高标准农田建设力度。以乌江、清江、澧水、沅水、资水等区内主要河流为重点，推进流域性土地综合整治工作，大规模建设高标准农田，确保区内粮食供给安全。三是合理开发耕地后备资源。提高耕地开发项目标准，加大新增耕地后期管护投入，允许区内节约补充耕地指标在省域内有偿、有序流转。

矿业开发要绿色可持续

大力发展绿色矿业。一是切实加强基础地质工作。优先部署并尽快完成区内1：50000万区域地质调查等基础地质调查工程，查清基本资源底数。二是建设一批矿业经济基地。针对锰、铅锌、页岩气、铁、钒等重点矿种，部署一批整装勘查项目，力争找矿重大突破。加大资源开发整合力度，扶持一批探采、选冶一体的优势矿山企业。支持利川、吉首、邵阳、怀化等地依托本地优势矿产资源，延长产业链条，提升资源综合加工能力，建设大型矿业经济基地。三是加强矿产资源节约和综合利用。加强产学研结合，加快矿产资源开发利用技术研究，提高资源综合利用水平。

切实加强地质环境保护工作。一是全面推进地质环境详细调查工作。争取在2015年前全面查清区内地质灾害状况和发育规律，对重大地质灾害隐患点进行工程勘察，完善治理措施与方案。加快推进重点矿区1：10000万矿山地质环境普查，查明矿山地质环境问题的主要类型、分布、成因、变化规律等。二是推进重点地质灾害治理和搬迁避让。加大中央与省级资金投入力度，实施一批重大地质灾害隐患治理工程，确保群众生命财产安全。三是创新矿山地质环境保护机制。编制市县两级矿山地质环境保护和治理规划，健全矿区地面沉降、塌陷、地裂缝、地下水系变化防控机制，加强矿山地质环境监测。四是加强地质公园和地质遗迹保护与利用。加大地质遗迹调查力度，争取发现一批具有世界影响的地质遗迹。继续推进崀山、红石林、乌龙山、梵净山等地质公园建设。

基础工作要加快发展

加快发展测绘地理信息事业。确保每2年更新一次覆盖全域、地面分辨率不低于5米的影像，每年更新一次覆盖主城区、分辨率不低于1米的影像。开展张家界、崀山、红石林、梵净山等景区三维动态地图制作，促进景区数字化建设。

加强基层国土资源管理能力建设。在国土资源系统建立挂职和跟班学习制度，人才培训、人才奖励等向片区倾斜。加大执法装备支持力度，由部省统筹资金，争取实现市县国土资源部门“1+1”用车（一台公务车加一台执法车）。对永久基本农田划定、集体土地确权登记发证、规划修编等重大业务经费，加大资金直接支持力度。

完善国土资源支持扶贫开发的工作机制。一是建立跨区域的国土资源工作联席会议制度。建立湘黔鄂渝四省市国土资源联席会议制度，定期协商重大国土资源管理问题，增强区域国土资源政策协调性。二是加强对扶贫工作的领导。各省国土资源主管部门分别建立扶贫工作领导小组，出台专门扶持政策并严格落实。三是建立对口扶贫机制。各省市国土资源主管部门应协调本系统力量，建立先进地区国土资源部门对口支持片区内国土资源工作的扶贫机制。

（此文为全国政协常委、湖南省政协副主席、湖南省国土资源厅副厅长杨维刚在全国政协第十一届全国委员会常务委员会第十八次会议上的讲话，有删减，标题为编者所加）