社会管理创新：“格格”模式

向丽 周伦

“欲达善治，必先善政。”近年来，社会管理创新成为各级政府部门转变政府职能、提高行政效率、提升服务质量、优化发展环境的重要路径。

“上管天，下管地，城管卫生进社区，楼上别乱扔垃圾。嘴要甜，腿要勤，采集信息要彻底，无论刮风或下雨。进小巷，逛棚户，流动人口真密集，宣传计划和生育。排污水、通管道、社区E通好助理，手机城管更给力。张家争，李家吵，只为鸡毛和蒜皮，格格立刻来调解，远亲怎能比近邻，和谐邻里一家亲。”

如此琅琅上口的顺口溜并不是出自某文学编辑之手，而是由宜昌市万寿桥街办港务社区一位普通网格员有感而发编成的。而这样的网格员，宜昌共有1110名，他们犹如敏感的神经元，延伸至整个社会肌体的最末梢，织就血脉畅通的一张关爱民生网。

2010年以来，宜昌市通过公开招考选聘网格员进入城区每个社区，为市民提供“零距离”、“多方位”服务。自上岗工作一年多以来，他们深入社区服务管理最前线，采信息、除隐患、调矛盾；做好事、美环境、送关爱……这样一个个看似平淡的小事，每天都在宜昌这个城市深情演绎着。正是通过他们的辛勤工作和真诚奉献，赢得社区群众的称赞和认可，人们送给他们一个好听的名字——“格格”。

宜昌市在充分借鉴北京、深圳等地网格化管理基础上，创新体制机制，通过“政府直接购买服务”的路径，向广大社区群众投递专业化和规范化的社会工作服务，知民情、顺民意、解民忧、惠民生，积极践行着党和政府密切联系群众的优良作风。在新形势下如何搞好社会管理和群众工作的现实诉求下，该市富有勇气、科学探索，走出了一条创新城市社区管理与服务的新路子，无疑为外界做出了鲜活诠释，其标本性意义不言自明。

现代城市管理困局

社会管理，作为人类社会必不可少的管理活动，在我国已经成为党和政府关注和行动的重点。党的十六届四中全会就提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。 2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”

由此可见，当前社会管理存在两大基本面向：一是加强基层社会管理，凸显城市社区治理的重要性。正如国内社会政策学者张秀兰、徐晓新所言，作为国家与民众互动的基本界面，既有户籍人口和流动人口的多种社会政策需求，又有丰富的组织和人力资源可资利用，因此是创新社会管理首选的微观组织基础；二是社会管理不单是管理，更多的是服务。要把管理寓于服务之中，在服务中实施管理、在管理中体现服务，不断提高社会管理和群众工作的针对性和有效性。

但是，随着改革开放的不断深入，我国正处在体制转轨和结构转型 “双重模式”变迁时期，即计划经济向市场经济、农村社会向城市社会过渡，社会管理特别是城市基层管理面临着重大的挑战。众所周知，传统的城市管理存在着两元分离结构，大部分人口群体属于机关、工厂等单位制负责管理，而少部分流动人口及无正式工作单位的居民则归口于社区居委会管理。现在单位制组织结构逐步瓦解，非组织化特征日趋显现，加上原有的邻里影响弱化和道德观念变化，城市社区所承接的职能越来越多。据有关学者调查分析，武汉市某居委会的工作多达147项，平均每2.5天须完成一项，而且高达93.3%的居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处下派的行政工作。

除此之外，我国正处于城市化加速推进的发展阶段，大量人口汇聚大中城市，社区人口规模不断增加，社区工作者工作压力随之增大，原有的社区划分已然不能满足现有经济社会要求。有关统计显示，我国街道的平均规模已达3.5—6.5万人，居委会平均拥有人口数为3127人、969户。因此，正是在这种“结构紧张”的状态下，人民群众最关心最直接最现实的利益问题大量发生和积累在社区，从而直接影响社会稳定，社区正在面临着难以承受责任之重。

事实上，现代社会中单位小区淡出，商品房小区成为社区主体，陌生人社会不断替代熟人社会，社会互动的应然性逐渐降低。如果个体之间缺乏组织互动，就会出现社会原子化，这不仅使个人缺少确定性、安全感和价值归属，还使整个社会陷入整合危机。

所以，作为社会的微观组织单元，社区不但面临着日益增多的责任和职能，行政化、案头化倾向严重以及人力、物力和财力不足等问题，而且在政府职能转变和公民社会成长的大背景下，服务性政府和居民自治在社区这一平台上推进步伐缓慢。更为严峻的是，低效率和弱凝聚的社会互动致使社区无法成为居民的共同生活体和精神家园，进而影响建设和谐稳定而又充满活力的整体社会目标。

城市需要网格化管理

“网格”（grid）一词最早出现于20世纪90年代中期，是近十年来世界上兴起的一项重要信息技术。根据福斯特和凯塞尔曼德从计算机科学的角度认为，网格是构筑在互联网上的一种新兴技术。随着信息化网格技术的不断演变，网格同空间地理技术相结合，从而开始应用到城市地理信息系统建设中来。城市网格化管理作为一种新型的数字化城市管理模式，由北京市东城区首创，目前在上海、深圳、武汉、杭州、合肥和舟山等十多个城市展开试点。

基于此，依托数字化城市所建立的社区网格，正是打破传统意义上的大社区格局，重构基层管理和服务架构，建立和强化个体之间有效联结的微观组织单元，实现政府公共服务的有效投递。网格作为沉降于社区的服务管理层级，也在一定程度上保证了精细化、精准化、便捷化的管理和服务，可以实现管理对象的全覆盖，并加强对特殊人群和弱势群体的监控。

与此同时，城市管理和公共服务作为一个复杂性的系统工程，涉及到城管、公安、卫生、教育、工商、计生、人社、民政等诸多方面和部门。网格化管理正是围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的协同管理层级，将各种资源有效配置整合，为资源需求者提供可透明地使用整个网络乃至整个社会资源的服务。

通过网格这个网络节点，积极推动各类社会服务资源聚集整合，由传统的被动服务、坐班管理向主动服务、巡查管理转变，创新社会服务管理基础结构。由此，网格化管理正是为了寻求这一目标，即资源的共享是基础，在资源共享基础上的资源协同是提供公共服务的保证。

从命题到破题，在不到一年多的时间，宜昌市社会管理创新之所以取得较为显著的成绩，其关键正是在于建构和夯实网格化管理基础。宜昌市按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备一个管理员，负责300户左右的服务与管理，全面履行信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理、食品安全七项服务职责。通过自上而下建立的网格管理机构和网格员队伍，依靠社区E通数字化平台，确保每个网格员上连职能部门，下接民间力量，初步形成了各职能部门、1110个网格管理员、在册的10.8万志愿者，力量层层倍增的服务管理新格局。

网格化管理也带动街办、社区管理职能变革。现在，宜昌城区所有街办都成立了便民服务、综治信访维稳和网格管理“三个中心”，与之相对应，原来的社区整合成便民、维稳、网管“三个站”，同时拥有社区专职工作者、网格管理员和社区志愿者“三支队伍”。基于这种基层治理模式的革新，加强了政府基层力量，整合了部门分散资源，提升了社区服务水平，使政府从越位、错位回到正位，从而最终实现从全能政府向有限政府转变。

更为重要的是，宜昌市通过在社区设立网格，构建网格员这一纽带，划小了民主单位，加强了网格内住户居民的联系互动，增强社区居民与社区利益的关联度。此外，社区居民还主动将身边的问题和生活中的诸多不便告诉网格员，使居民身边的琐事通过他们成为政府案头的大事，激发了居民参与城市管理的热情，形成了市民与政府良性互动、互促互动的格局，为构建和谐社会打下了坚实基础。

（责任编辑：章爽）