引入第三方评价完善图书馆绩效评估体系

●吴庆珍（杭州图书馆，杭州 310006）

1 引言

绩效评估方法最初用于企业管理，是激励企业发展的一种机制。自绩效评估方法引入图书馆以来，国内外图书馆界有多种“图书馆绩效评估”的概念表述，国际标准化组织认为，图书馆绩效是图书馆提供服务的效能以及拨款和资源利用在提供服务中的效率。我国图书馆绩效评估的理论研究和实践始于20世纪80年代中期，直到2001年国家图书馆发布《国家图书馆绩效评估指标体系》，标志着我国公共图书馆绩效评估与国际接轨。进入21世纪，绩效评估由内部评价转向外部评价，第三方绩效评估兴起丰富了绩效评估体系的理论实践，成为新的研究热点。［1］

第三方评价也称体制外评估，包括独立第三方评价和委托第三方评价两种形式。独立第三方评价是主动评价，而委托第三方的评价是接受委托的评价，各种网络、电视、报纸、研究机构、学术团体、中介咨询公司等传媒机构都可以主动或接受外部机构委托担任第三方评价的组织者。［2］

2 国内外绩效评估发展的背景

2.1 国外第三方评价的发起动因及评价模式

第三方评价源于西方国家的政府绩效评估，公众作为纳税人有权监督税费流向，公众作为政府公共服务的接受者具备评价的信息基础和资格，第三方绩效评价机制应运而生。［2］现代意义上的绩效评价制度建立于20世纪60年代的英美等国，90年代西方国家开始导入外部评价主体评价政府绩效，第三方评价组织不断发展，形成几种评价模式。［3］13

2.1.1 国家审计机构的评价

不同国家的审计体制有所不同，除了行政模式审计机构隶属于政府外，立法模式、司法型、独立型的审计机构独立于政府体制外，评价具有权威性和强制性，评价结果得到应有的应用。

2.1.2 学术机构对政府创新行为的评价

时局动荡，频发政府信任危机，第三方学术机构开展政府创新行为的评价。1986年，美国哈佛大学肯尼迪学院创办“美国政府创新奖”，是学术机构组织对政府创新行为所进行的第三方评价。

2.1.3 学术机构对政府活动的评估

20世纪初期，出现一些专门研究政府绩效的组织和学术团体，对政府活动及其结果进行评估。1906年，纽约市政研究院等第三方评价机构积极参与到政府绩效评价，评价的影响有限但意义重大。

2.1.4 学术机构对政府能力的评估

学术机构对政府的第三方评价多是对能力的评价，主要针对制度建设，政府间的绩效评估结果具有可比性。1998年，锡拉丘兹大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院的坎贝尔研究所进行的政府绩效评价项目，有来自各级政府、非盈利组织、大学和国际组织等机构，产生很好的效果，被认为是现代第三方绩效评价的典型实践。

2.2 国内第三方评价的发展状况

近些年，国内社会上发生了一些重大的危机事件，暴露某些地方政府公共服务职能缺失，公信力受到质疑，出于社会协调发展需要，以及构建服务型政府与绩效型政府的内在要求，引入体制外的第三方评价政府绩效开始跃入公众的视野。我国第三方绩效评价处于探索起步阶段，有关绩效评估的研究成果集中在以下几个方面。［3］4

2.2.1 绩效评估基础理论的研究

20世纪80年代中期至末期，政府绩效评估在我国的实践和基础理论研究取得初步成效。高校图书馆的绩效评估实践和理论研究先期开展，评估实践和现实需要直接推动图书馆评估的研究，这些理论研究仅限于评估基本问题的探讨，提出一些评估建议。

2.2.2 第三方评价模式的实证研究

引入第三方评估模式对政府机构的服务质量进行评估，代表性的成果是国内第三方评价实践的实例分析。如：中国地方政府绩效评价中心课题组的《绩效评价：推动地方政府职能转变的科学——甘肃省政府绩效评价活动的实践与理论思考》，郑方辉著的《第三方评价地方政府整体绩效的实证研究——以广东省市、县两级政府为例》等。

2.2.3 第三方评价存在的问题分析

在第三方评价存在的问题分析方面，具有代表性的研究成果有：陈祥国、李志的《独立的第三方进行政策评估的特征、动因及其对策》，吴建南、马伟的《大学排名与政府绩效评价》，陈东、孙加献的《“顾客导向”第三方政府绩效评价模式初探》，刘婷的《独立的第三方进行政府绩效考核成因、难点及其对策》，包国宪、张志栋的《我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析》等。

2.2.4 第三方评价在社会各领域的应用研究

随着第三方评价实践的不断推广，这期间发表了大量研究论文，出版了一些总结评估实践的专著，研究的内容和视角趋于多元化。如：陈东升的《引入第三方评价推进财政支出绩效评价》，王刚的《基于第三方评价的电子政务绩效评估模式研究》，韩丕勇、王飞的《浅议第三方评价在纳税服务评价中的应用》等。［1，3］图书馆引入第三方评价图书馆绩效，完善图书馆绩效评估体系，是第三方评价在图书馆领域的应用。

3 图书馆引入第三方评价机制的必要性

3.1 弥补内部评估的局限与不足

内部评估是图书馆绩效评价实践中最为常用的形式，由于处于封闭状态，缺乏与社会的有效沟通互动，已成为现代图书馆的发展瓶颈，不能完全满足民主发展和社会治理的需要。［4］1312第三方评价能够克服事业单位内部评价角色重叠的矛盾，有效地规避图书馆内部评价的弊端，使评价结果更为客观、准确，第三方评价弥补了体制内评价的局限与不足。

3.2 促进公民社会的成熟和发展

图书馆本身并不直接制造财富，而是靠公民的赋税来支持运转，图书馆和公众的关系是代理关系，代理方图书馆要保证服务的有效性。［2］34第三方的存在与发展本身即是民主政治下特有的现象，是公民社会健康成长的一个重要体现，多元化评价主体能在一定程度上代表社会民情，对公共治理及公民社会的成熟具有促进作用。

3.3 建设服务型政府的客观要求

政府绩效评估被引入我国以来，理论和实践都得到蓬勃的发展，传统的管制型管理心态导致政府与公民关系扭曲，服务型政府倡导以人为本的价值导向，通过第三方评价施加影响，直接或间接地参与影响政府组织机构的决策、运筹和管理。图书馆第三方评价着眼于图书馆组织要素的控制和监督，强化图书馆公共服务职能，推动社会公众对图书馆服务绩效的监督。4 图书馆绩效评估体系的构建

4.1 图书馆引入第三方评价面临的困难及努力方向

随着中西文化交流的深入及公民社会的兴起，国内政府机构借鉴西方国家绩效评估的经验与做法，社会对第三方评价认知度有了很大的提高，第三方评价图书馆绩效具备了应有的社会基础，同时也面临着困难。

4.1.1 解放思想冲破疑云

一些图书馆在尝试引入第三方评价的实际运作过程中，心存顾虑，出于自身利益的考虑，特别是考虑到社会公众和社会舆论有可能带给图书馆的压力，最后还是不愿意全面引进第三方绩效评价，结果是回避第三方绩效评价，即便是变相执行也难以保证开展的连续性。因此，图书馆人要树立先进的图书馆发展理念，放下思想包袱，把创新思维纳入图书馆的绩效管理。

4.1.2 评价运作依赖领导个人意志

我国第三方绩效评价的实践表明，评价推动取决于领导个人的意愿，评价结果的应用带有随意性。国内典型的第三方评价实例就是始发当地领导的决心和支持，评价进展有很大的不确定性。［3］26在国内领先发展的图书馆里，一些具有国际化发展理念的领导开始思考导入新型绩效考核机制，这是好的势头，希望能早日成为常规的管理手段。政府要尽快建立健全第三方评价的法规制度体系，确保评价体系运行不受制于行政领导的变迁。

4.1.3 公众参与意识值得期待

当今第三方评价组织缺乏社会力量的支持，尽管图书馆第三方评价是公共服务的诉求平台，理应引起社会的关注，长期封建意识思想的根深蒂固，很多人不习惯参与公共服务评价，公民的实际参与意识有待提高。政府机构一方面要充分利用自身资源优势，建立便捷、高效的参评渠道，另一方面要为公民提高参与意识做出努力。［3］26公民要明确自己的纳税人角色，树立主人翁意识，才能提高参与第三方评价的积极性和自觉性。

4.1.4 缺乏常态化的第三方评价组织机构

大多数的西方国家审计机关所作的审计就是常态的第三方评价，而我国实行行政型的政府内部审计，缺乏常态的第三方绩效评价机构。现阶段，以基金会为代表的非政府组织在培育第三方评价机构组织所发挥的作用极其有限，政府机构应当承担起用财政为第三方评价机构提供资金支持，但不能由作为评价对象的部门机构提供，保证第三方评价的客观性和独立性，培育更多真正意义上的第三方评价组织机构。［3］29

4.1.5 评价标准体系的科学性和可行性有待研究

现如今已有许多图书馆考绩类文章发表，但研究仍显薄弱，没有建立完整的理论研究体系。如何设计科学的评价标准及指标体系，更好地促进图书馆服务职能的转变显得尤为重要，有待进一步探索研究。［3］26

4.2 图书馆内部评估和第三方评价的特点分析

图书馆的内部评估具有天然的优势，评估部门充分利用制度安排，全面掌握图书馆的服务绩效信息，提出针对性的方案对策，具有较强的现实指导意义。内部评价是体制内的自我评价，其局限性也显而易见，评价结果的客观性难以保证，评价规范化难以保证，专业化水平不够，影响评估实效。第三方评价是站在图书馆之外的立场角度，评价结果趋于客观，有的评价者本身就是图书馆的服务对象，对自己的评价行为有深透认识。第三方评价机构具有人才、理论和学术优势，外部评估的市场成本意识有助于评价活动向着高效、低成本的方向发展。第三方组织者的专业性及科学性，可以实现效益最大化，但外部评价者对绩效信息数据的获取存在较大障碍，也无法决定评价结果的应用。

4.3 外部评估的第三方评价较之内部评估有诸多优势

在图书馆的绩效评估体系中，内部绩效评价是必需的，第三方评价与内部评价相比，有其独到的优势。第三方与图书馆无隶属关系和利益关系，评价过程不会受到被评价对象的干预，从根本上克服“既当运动员，又当裁判员”的矛盾，确保评价结果的独立性和客观性，评价过程充分利用人力、智力的优势，确保评价结果的科学性和有效性，同时可以使图书馆更加关注自身效能建设，第三方组织在评价中形成强大的外部压力，促使图书馆各部门对其职能及职能行使方式进行反思，将评价者、评价制度和程序置于公众的监督之下，保证评价的参与度和公正度，同时面对第三方，公众更易表达自己真实的态度和诉求，拥有更广泛的群众基础。

4.4 内部评估与外部评估共同构成图书馆绩效评估体系

完善图书馆绩效评估机制是公民社会治理的一种有效形式，应该坚持内部评估与外部评估相结合，借鉴国外先进经验，接受多种评价主体的评价，形成多层次图书馆绩效评估体系。第三方评价与图书馆内部组织的自我评价、上级组织实施的评价共同构成了图书馆绩效评估体系（见下图），丰富了社会绩效评估的理论和实践。

图 图书馆绩效评估体系的构成

目前，绩效评估的通行做法是坚持以定性分析为基础，以定量分析为手段，采取定性与定量相结合的方法，能够从总体上公正客观地判断绩效情况，并提出相应的绩效改进意见。无论是第三方评价还是其它评价方式，就是把定量评价指标与定性评价指标按照一定的权重整合形成综合评价结果。在实际评价活动中，分清哪些问题可以用定量方法测量，哪些只能用定性方法分析，分别用不同的权值来赋予定量指标和定性指标。如何确定这些指标不同的权值是关键，不恰当的权值容易使评价活动失去客观性与公平性。

5 图书馆第三方绩效评估的组织实施

5.1 确定评价内容与选择第三方评价主体

第一，选择紧迫程度高及与体制外评价主体有关联的问题。图书馆工作中，某一类图书馆管理问题已经严重影响到图书馆的运作及形象，第三方评价主体将此类问题确定为评估内容进行评估。

第二，选择认定性事项及与体制外评价主体有共同的价值认同的问题。反映图书馆管理某一方面的趋势，推动图书馆工作朝着评价主体所认定的方向发展。比如图书馆的单项、综合性奖项的评选活动，对部门或馆领导能力的评价等。

第三，选取热点问题，满足社会需要。图书馆的某一类活动是社会所共同关注的，能够反映图书馆适应时代要求，通过第三方的客观评价，使图书馆管理现状得到认同，比如读者的满意度调查等问题。

5.2 第三方评价的流程

5.2.1 前期工作准备阶段

第一，就绩效评估的内容展开论证。通过专家论证、征询评估对象和外部评估主体的意见等方式，对拟评估的内容进行充分论证，对评估中可能运用到的物质条件提前做好准备，确定评估资金预算、评价范围和评价规模等事项。

第二，选取第三方评价机构及人员。第三方评价组织的选取是图书馆绩效考核的关键环节，不同的评估机构和人员对同一评价内容的观点可能会有很大的差异，评价机构的选择对评估结果具有很大的影响。对评估对象的原始资料进行初步分析，选择合适的第三方评价机构；根据评估要求，论证所选取的第三方机构和人员是否有能力承担此项任务；第三方评价机构组建评估小组，小组成员除外部专家外，还需要聘请业内知名人士和管理咨询专家。

第三，评价对象做好迎评准备。绩效评价是多个关联因素互动的结果，对评价主体的主观能动性有一定依赖性，需要评价对象的积极配合。第三方评价机构必须事先与评估对象进行有效沟通，才能确保评估活动取得应有的预期效果。

5.2.2 设计评估方案阶段

第一，制定评估计划。所有的管理活动都需要对未来趋势进行估计，评估计划是对评估活动的一种预测性安排，对评估主体来说评估计划非常重要，通过计划可以使所有参评人员知道做什么、如何做，了解评估活动的进展情况，比较评估各环节之间的利弊情况。

第二，确立评估指标体系。制定评估计划后，需要认真分析评价对象的特点，形成一个完整的特定评价指标体系。对所选择的指标体系里指标采用何种处理方法要有预案，某一项指标的相关信息从哪里获取，获取后运用什么方法进行加工，设计调研提纲，以便获取全面、客观的指标信息，保证指标的有效性。

第三，确立评估指标的标准值。评估指标标准值的确定是开展绩效评估工作的基本准绳，我国目前绩效评估的标准值测定工作还处于摸索阶段，科学确定评估指标标准、测量和选定标准值成了该项工作的难点，这也是造成图书馆评估标准不统一、缺乏可比性的原因。只有相关各方加强沟通协调，求同存异，才能确立认同性高的指标标准值。

5.2.3 数据收集、整理和分析阶段

通过各种方式获取所需要的数据信息。数据资料收集的好坏，直接关系绩效评估工作的水平和效果。为保证数据资料的质量，应坚持准确性、全面性和时效性原则，尽可能获取第一手资料，以保证数据资料的真实、可靠。

5.2.4 评估终结阶段

第三方评价主体形成专题报告递交委托方，通过大众媒体将评价活动的过程和结果对外发布，通过评价活动明确评价对象的优劣好坏。其中若由于特殊原因需要变更评价的内容，则需由第三方评价机构起草绩效评估报告，举行听证会讨论报告，并通过、签字生效。

5.3 绩效评估结果的运用

绩效评估结果的运用是图书馆绩效评估程序中最重要的环节，是评估工作的目的所在。国外图书馆的绩效评估制度之所以持续至今，一方面由于社会稳定、持久的支持，另一方面就在于图书馆本身重视评估结果的运用，把绩效评估的结果与评估对象的利益结合，增强评估主体和评估客体执行评估制度的自觉性和主动性。评价的目的体现在4个方面：检验图书馆是否达到预期的职能目标，促进图书馆的绩效预算管理，为图书馆人事管理提供参考依据，完善内部绩效考核机制。

6 图书馆第三方绩效评估的未来发展趋势

6.1 第三方评价绩效评估程序变得简便、易行

随着图书馆第三方评价实践探索的不断深入，评估程序设计将会朝着边际效率最大化的方向发展，减少中间环节，各项绩效指标设计日益精简、便捷、有效。充分运用网络技术手段，在网络信息收集、数据资料分析等方面，运用高新技术贯穿评估的整个过程，高效快速地实现绩效评估目标。

6.2 第三方绩效评估指标体系更加科学有效

现代图书馆发展的内在需求，为更加科学有效的绩效评估指标的产生创造了条件。重视和满足公民不断提高生活质量的诉求，更加关注民生、民主和科学持续发展，营造服务泛在化、均等化、人性化的阅览环境，将成为图书馆设计绩效评估指标时必须要加以考量的重要方面。

6.3 第三方绩效评估的法制化建设逐渐成熟

法制是推行绩效评估工作的基础。第三方评价的法制环境建设是绩效评估工作成长、成熟的土壤，同时公共服务的国际化发展也促进了绩效评估的法制化进程。

6.4 第三方绩效评估将会越来越受到重视

图书馆内部评估固然有优势，但其弊端越来越清楚，第三方评价虽然存在信息来源不畅的情况，但从现代图书馆的国际化趋势看，许多管理问题的评估将由第三方评价逐步取代内部评估，这也是大势所趋。“读者在哪里，服务就在哪里”，图书馆服务的泛在化发展态势，使第三方评价机制的发展具有充分导入和发展的必要，可以预见公民社会在全球范围内快速成长，强化图书馆与公民的互动，为第三方评价图书馆绩效创造有利的条件。

［1］余胜．关于图书馆绩效评估的研究与实践［J］．中国图书馆学报，2006（4）：101互104．

［2］郑方辉，毕紫薇．第三方绩效评价与服务型政府建设［J］．华南理工大学学报（社会科学版），2009 （4）：33互38．

［3］张小亮．第三方政府绩效评价组织模式研究——基于公民参与地方治理的视角［D］．兰州：兰州大学，2010．

［4］包国宪，等．第三方评价政府绩效的理论与实践［M］//中国行政管理学会．“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会年会论文集，2007：1311互1314．