技术创新、制度创新和顶层设计

文/付玉辉

技术创新、制度创新和顶层设计

文/付玉辉

近年来，我国政府对于信息传播产业的发展给予了高度重视，推动了一系列重要信息传播技术的大规模应用。2008年12月31日，国务院常务会议研究同意启动3G牌照发放工作。2009年1月7日，工业和信息化部举行了3G牌照发放仪式。2010年1月13日，国务院常务会议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。2012年5月9日，国务院常务会议通过《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，明确提出要实施“宽带中国”工程，加快推进电信网、广电网、互联网三网融合。在发展规划方面，2011年11月28日，工业和信息化部发布《物联网“十二五”发展规划》。2012年5月4日，工业和信息化部发布了《通信业“十二五”发展规划》以及《宽带网络基础设施“十二五”规划》、《国际通信“十二五”发展规划》、《电信网码号和互联网域名、IP地址资源“十二五”规划》3个子规划，还发布了《互联网行业“十二五”发展规划》。这些规划的出台为我国信息传播产业的发展提供了清晰的战略框架。

一、信息传播技术和信息传播制度

在传媒发展的过程中，技术、管理、制度竞相发挥作用，而在这个传播动力学框架中，技术的力量一般都备受关注。不管是纸的发明，还是印刷术的使用，乃至互联网的发明，都为传媒的发展带来前所未有的新变化。

一般而言，技术主义者往往倾向于认为技术是无所不能的，因此往往会夸大技术的作用。在传媒发展过程中，不管是宽带网络，还是三网融合；不管是3G、4G，还是移动互联网，其对于传媒发展的推进作用均不可小觑，但是技术的力量并非孤立地在传媒发展过程中发挥作用，信息传播技术本身的发展如果离开了战略和制度的两翼，也很难充分发挥其应有作用，而单纯的技术救国论更是无从立足。任何传媒的发展，都离不开一定的制度环境。而制度主义者往往倾向于认为制度是至关重要的，信息传播制度创新的意义要大于信息传播技术创新的意义。虽然在特定的前提之下，这个结论也是成立的，但是这并不是一个放之四海而皆准的结论。对于传媒业发展而言，制度虽然重要，但是制度的重要性不在于已经确定的制度条文本身，而在于制度制定体系可以随着信息传播技术进步和社会进步的节奏不断对于现有的制度体系进行调整和优化，从而为信息传播技术发展和社会发展创造良好的制度环境，而和传媒业发展相关的制度的价值即体现在制度变迁的进程中，而非体现于制度条文本身。

二、技术创新和制度创新

在信息传播技术创新推进过程中，我们可以清晰地看到传媒业对于技术创新所持的热烈、清醒、冷淡、犹疑、盲从等各种态度。但是不管传媒业界不同层面对于信息传播技术创新的态度如何，其整体进程却是无法逆转的，在移动互联网时代尤其如此。

对于信息传播技术创新的方向，质疑者往往倾向于认为这未必是一个未来的方向；而跟随者则往往倾向于积极从众，先跟上潮流再说。总体而言，对于一项较为成熟的传播新技术而言，领先的创新者和庞大的跟随者构成了传播新技术应用的主要群体。由于信息传播技术创新的路径相对清晰，在此基础上进行市场运作相对易于操作，因此在信息传播技术创新路径确定的情势下，信息传播制度创新如何跟进就成为一个非常关键的问题。当然，由于信息传播技术创新进程的不断加快，往往会导致制度层面的相应调整显得相对滞后。但是制度变迁的个别滞后本身并无特别可指责之处，但是，制度体系却应具有对于信息传播技术创新所引发的相关问题进行及时跟进和调整的功能。如果没有这种动态的调整功能，制定制度的体制就会成为阻碍信息传播技术创新和社会发展进步的环节之一。总之，信息传播技术创新和信息传播制度创新之间，应该形成一种类似接力赛模式的良性循环。当信息传播技术创新的接力棒需要交接棒的时候，信息传播制度创新这个环节应该及时接手并迅速起跑。

而当信息传播制度创新环节接手应对技术创新所呈现的问题的时候，则需要能够从顶层设计的角度系统解决技术创新所面对的一系列问题。不管是我国宽带网络、三网融合的推进，还是我国移动互联网的发展，都面临顶层设计相对缺乏的问题。这些问题将对我国传媒技术重要发展战略是否能够顺利推进并发挥应有推进作用等问题产生重要影响。而承接信息传播技术创新和信息传播制度创新的中间环节就是信息传播管理创新，信息传播管理创新中则应包括对于传播发展战略的确定和执行的整体安排。而传播发展战略方向的确定过程，既包含了对信息传播技术创新方向的确认，也包含了对信息传播制度创新的期许。只有当信息传播技术创新、信息传播管理创新和信息传播制度创新按照信息传播技术和新闻传播等发展规律，在传播动力学的体系中保持良好有序的可持续发展态势，信息传播技术创新的推动作用和扩散效应才能得到更为充分的体现。而失去了信息传播管理创新和信息传播制度创新保障的信息传播技术创新则很难在传媒产业的创新发展方面取得令人满意的成果。

三、明确战略方向和完善顶层设计

具体到我国信息传播技术的发展而言，明确长远的战略发展方向和制度顶层设计都极为重要。这两个方面的欠缺、模糊或滞后将影响信息传播技术创新进程的正常推进。

笔者认为，从我国信息传播产业发展的实践来看，我国三网融合的顶层设计所需要解决的是三家电信运营商和一家广电运营商所形成的“3+1主体结构”问题。“3+1主体结构”所折射的依旧是两个完全分立运营阵营的传统思维，而三网融合所对应的市场结构则应是具有开放、融合特征的“4家对等融合主体结构”。笔者所提出的所谓的“4家对等融合主体结构”主要是指，应该赋予三家独立的电信运营商和一家独立的广电运营商以不同于产业分立时期的市场结构的新内涵，并推动其采取利于三网融合进程的开放式的市场取向，其中，三家电信运营商也可以成为新成立的具有独立法人资格的广电运营商的战略投资者，争取在资本层面理顺4家运营商之间的合作竞争关系，真正形成有利于推进三网融合的和谐有序的市场局面，从而进一步从制度层面调整好三网融合的市场结构，最终和融合监管体系、融合制度体系共同发挥作用，促使我国三网融合走出当前困局。我国宽带战略的顶层设计所需要解决的是国家战略的定位问题。不管是叫“宽带中国战略”还是叫“中国宽带战略”，并不重要，重要的是我国宽带发展战略要真正成为国家的宽带战略，而非仅仅停留在工业信息化部层面，更不能仅仅停留在电信运营商或广电运营商层面，这样才能推动当前我国宽带网络发展进程中许多无法理清的纠结难题得到真正解决。我国移动互联网发展战略的顶层设计所要解决的问题则是真正解决好2G-3G-4G的平滑过渡和管理服务模式的平滑迁移问题。我国移动互联网产业的发展一方面要跟随技术创新的脚步，另外一方面也要从网络层面、业务层面、服务层面对移动互联网产业的发展进行统筹考虑，只有如此才不会因为单纯追随技术的进步而踏入顾此失彼、进退失据的技术陷阱。

其实，对于我国宽带网络、三网融合和移动互联网乃至物联网、云计算等的发展而言，不仅需要解决具体信息传播技术领域的战略方向确定和顶层设计问题，还需要对信息传播产业各相关战略从总体顶层设计方面进行前瞻性考虑。我国信息传播产业发展的总体顶层设计则应从信息传播大国到信息传播强国的模糊路径中跳出来，不应满足于将其发展目标定位于与我国总体发展实力简单匹配的初级目标上，而应具有前瞻性、战略性、总体性地对我国信息传播产业发展总体格局进行更为长远的规划，从而确定我国信息传播产业发展的长远目标，将我国信息传播产业发展定位于在信息传播产业方面占据具有世界性创新引领作用的重要位置上，才更符合我国社会经济未来发展的总体需要。

中国传媒大学新闻传播学博士后）