土地利用规划的实施管理研究

徐增利

【摘要】土地是最重要的资源之一，对土地进行合理的利用规划是一个专业性比较强的工作，对现代化城市建设，旧城改造，区域规划对各个方面都有着十分重要的作用，要想保证对土地利用的质量，必须有着十分严格合理的土地规划，从规划过程中取得的各种土地数据将为整个土地资源整理各种决策的依据，一定程度而言，这是进行土地资源利用的基础性工作。因而，土地资源的规划将会直接贯穿到整个土地资源利用和管理的全过程，做好规划工作，不仅仅有助于整个土地资源管理的科学决策，也对节约建设投资，加强整个土地资源的规范化管理都有着十分重要的作用。笔者将结合多年的土地资源管理经验，对土地资源利用规划的实施和管理研究。

【关键词】土地利用，规划，实施管理，研究分析

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

一、前言

土地利用规划是世界各国土地管理的一种普遍制度安排，是土地科学研究的重要组成部分。尽管我国已经完成和实施了两轮土地利用总体规划和诸多土地利用专项及详细规划，许多专家、学者和政府国土部门等也已做出了诸多理论和实践方面的努力，然而我国土地利用规划仍然处于不太成熟的阶段，尽管如此，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究，为促进我国土地利用规划向正确的方向改进和完善做出了重要贡献。对这些研究进行回顾，对于促进我国土地利用规划理论和实践的进一步发展具有重要的意义。

二、土地利用规划实施管理中的问题和原因分析

1.土地利用规划管理实施中存在问题

改革开放以来，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究指出了我国土地利用规划中存在的诸多问题，并为进一步改进完善提出了思路和对策，取得了积极的成效，然而仍然存在诸多不足和需要努力的地方，主要表现在以下方面。

（一）以规划领域分割、多规冲突为表现的规划体系混乱可能是我国规划存在的首要急迫问题，但是对于如何构建统筹协调的空间规划编制体系和实现多规的融合协调仍存在争论，尤其是在“谁来承担统筹性、综合性基础规划的任务”这个问题上存在部门利益之争。

（二）在规划法规体系的完善方面存在不足，尤其是在作为空间规划体系法律保障的规划核心法律建设方面，而这个问题有赖于第一个问题的解决。尽管均已认同在规划不同层级之间应有功能区分，但我国规划仍然存在宏观上控制性过强而政策引导性不足、微观上控制性不足而又缺乏灵活选择的问题，对于如何解决仍然是众说纷纭。

（三）对于规划实施管理、规划编制技术等方面的研究改进没有真正放在我国规划体制改革的大背景和大方向下考虑，结果是进一步强化了部门规划而使综合统筹的规划更加难以建立。

（四）公众参与和可持续规划等在地方尺度上尤其是村级的应用中已取得可喜进展，但是国家和区域层面的应用在理论和实践方面均存在不足，如何实现仍需进一步研究探讨。

（五）建立发展适应市场经济的规划多停留在理论层面，对于市场激励型的规划手段和方法如何引入我国的规划体制中虽有一些探索但总体上仍然十分不足。在规划法治化实施管理方面理论研究和实践探索均相对缺乏，尤其是在权利保障、利益协调、冲突救济等方面。

(六) 缺乏有效的激励机制。任何政策的贯彻落实都需要一定的奖惩机制，农村的土地资源的管理和规划具有很强的专业性和技术性，也因此相对于一些农地的整理而言，具有一些特殊性，在农村各种土地资源的管理和规划过程中，对各种政策的贯彻落实，都不能够强制性的采取相关措施，而应该采取有效的激励制度，必须形成有效的利益驱动机制。而目前为止，我国的农村土地资源管理和规划过程中，缺乏相关的激励机制，农民和地方政府缺乏积极性和热情。

地的规划整理，要首先对整个农村土地资源的最原始的状况，并结合各种相关的数据资料进行科学的分析评判，编制相关的整理规划，如此可以对整个农村土地资源的整理规划起到很大的指导作用，但是我国现阶段的农村土地资源的规划管理过程中，这方面的工作做得很不到位。

2.规划实施难以落实的原因

（一）现行土地利用规划修编本身的原因

其次，土地利用规划编制由于人员、技术和社会条件等因素，导致其科学性、操作性、前瞻性和动态性不足。土地利用规划编制的时间跨度较大，完成的规划与实际土地利用脱节；纵向信息(上下级政府)和横向信息(土地规划与其他相关规划之间)不对称，各层级的规划之间难以协调，不能发挥应有的作用；土地信息化的技术研究和机制建设尚未完善，具有动态追踪和即时反馈服务的电子政务建设也尚未完成。

（二）现行土地利用规划管理制度本身的原因

规划实施机制的法律基础比较薄弱，在立法上并没有一套完整的规划法及相关配套法规，与土地规划应有的法律地位、权威性和严谨性不相适应，规划实施更是难以得到保障。在规划实施工作中，主要还是采取行政方式来组织实施。行政管理措施实施规划的优点在于集中统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活，缺点却是容易导致行政权力的滥用。毫无置疑，经济利益与地方利益的驱使，使得违法违规用地现象屡见不鲜，部分地方政府作为土违法违规的主体滥用行政权力，阻碍了规划实施的顺利进行。

（三）土地规划实施工作中存在的原因

从指令性规划上看，地方政府作为规划实施保障的行政主体，很多情况下却是束控无力。政府作为公共利益的代表，而行政手段又是现行规划实施中最主要的手段，政府本是规划实施保障的直接主体，但却因其中千丝万缕的利益关系而严重阻碍了规划的有效实施。在土地规划实施问题的研究中，对其实施过程中出现的利益关系较少，而利益关系却是土地利用总体规划实施中问题的主要根源。

三、土地利用规划实施管理的对策分析

1.关于公众参与，要防止其口号化和流于形式，注重专家队伍与公众参与的结合。一方面，特别要引导专家队伍对公众参与的支持和帮助，使公众的意见和需求能够得到真实反映，比如建立专家指导——公众评价反馈机制。另一方面，要鼓励公众参与，提高其参与意识和土地规划意识，使公众参与具有较高的有效指导性和科学性。

2.建立并完善补偿和收益分配机制。在进行农村土地资源管理和规划过程中，要对各种和农民切身利益相关的环节加以合理科学的处理，比如对产权归属等进行合理调整，同时，要对收益作出公正客观的分配，如果有受到损失的农民，要给予合理的补偿，这样有助于推进各种土地整理措施的贯彻落实，也有助于缓解社会矛盾，在这项工作中，要坚持公正，客观的原则。

3.搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展

规划工作责任重大，任务艰巨。各级土地行政主管部门在机构改革中，要加强规划管理职能，调整充实规划力量，明确规划管理部门和管理人员。加强规划队伍自身建设，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。有计划地开展岗位

培训，实行持证上岗制度。规划管理人员要严格执行国家的法律和政策，坚持原则，秉公执法。要严格奖惩制度。对在规划工作中作出突出成绩的先进单位和个人给予表彰，对违反土地利用总体规划批准用地的，依照《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.建立和完善农村土地资源管理和规划的相关法律和政策。法律、法规和政策的完善，是农村建设用地整理顺利实施的保障。农村建设用地整理必须按法律法规进行，并有严格的操作程序和规范。因而，必须建立和完善农村建设用地整理法律法规和政策措施。

5.严格执行建设项目用地预审制度

建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。

四、结束语

未来我国土地利用规划改革和发展需要加强以上问题的研究和解决，尤其是在国家层面要突破部门利益之争进行顶层制度改革设计和分阶段渐进实施，在地方层面充分发挥各地方政府的主动性积极性进行实践探索，操作层面真正按照民主、法治和可持续发展的要求推进公众深度参与、保障各方权利和协调利益冲突。

参考文献：

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