区域环保督查中心如何有效督查地方政府

卢立栋 沈炳岗 杨峰 熊敏

【摘要】环保部在全国范围内设定的6大区域环境保护督查中心已成立并运行多年，按照职能设定，其对地方政府履行国家环境保护相关法规效能的督查工作却收效甚微，文章通过充分调研，并在研究西北督查中心开展宏观环境保护督查工作试点取得的经验与不足的基础上，提出了完善与促进区域督查中心有效督查地方政府履行其环保监管职能的几点措施与建议，希望以此能为我国宏观环境保护督查工作起到有意的借鉴。

【关键词】区域督查中心；宏观环境督查；地方政府；措施与建议

中图分类号：X324 文献标识码：A 文章编号：

一、引言

中华人民共和国国务院于2005年12月发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》），《决定》中明确规定“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。” 国家监察主要是指国家对地方政府执行国家环保法律法规情况的监察。自2006年起，环保部先后在全国范围内的设立了6大区域环保督查中心，使得《决定》中“国家监察”的基本体系逐步形成。但经过近几年的运行，发现诸多问题有待解决，其中较为重要的一条便是如何有效监督地方政府履行其环境管理职能的效能。

二、现状及存在问题

区域环境保护督查中心职能设定的初衷，一是切实加强环保部的环境监察能力，延伸环保部对地方环境管理部门履行环境法律、法规、政策、标准效能的监督；二是要实行自上而下的改革，通过加强国家的监督管理能力，带动地方环保督查机构的建设；三是与地方环保部门密切协调配合，寻求破解执法体制难题。国家监察并不代替地方监管，更不代替单位负责。

正是由于督查中心职能设定中，只是监督，而并非代替监管或者代替负责，而且既使监督发现问题，通常也难于解决，因此实际效果较差。地方政府行使管理通常不受其制约，督查中心监督地方政府职能形同虚设。主要表现为将督查地方政府改为督查个体企业或者个例环保事件，并且期望“由小见大”、找到地方政府环境管理履职方面的漏洞，但实际收效甚微。

为此，在2009年4月西北督查中心组织召开的专题研讨会上，首次提出了宏观环境督查的概念，重申国家监察层面上的宏观环境督查的对象是地方政府，而不是个别企业。即不是着眼于具体的某一个环境问题和某一起环境违法行为查处督办，而是从地方经济社会的大局，从地方宏观环保战略目标的高度，从地方政府履行环境监管的视角，全面审视和监督国家环保意志在地方的贯彻落实。其含义就是对地方执行国家环保政策、规划、法规和标准情况进行督查；对象是地方各级政府；督查内容包括国家的各项环保政策、规划、法规和标准。

宏观环境督查是一个新生事物，没有太多经验、案例可资借鉴。为此西北督查中心自2009年起对宏观环境督查工作进行了一系列的探索实践，在取得成绩的同时也发现存在一些突出的问题，主要表现为：

（1）环境管理体制立法体系不完整。

环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权转归某一部门。如区域环保督查中心最早是由《总局环境保护督查中心组建方案》部门内部文件组建而成，由此往往造成规范性文件与法律规定相冲突。

（3）宏观环境督查往往变为微观环境督查，督查主体不明确

实际督查中，过多地针对企业和对点上问题进行检查，试图通过企业和个别点上的问题，来评价和判定政府和有关部门在此项工作的得失和开展情况，将宏观环境督查变成了微观环境督查，有时甚至将督查变为检查。同时，每次开展宏观督查试点，地方予以配合开展工作主要还是环保部门一家，这就造成对一些突出问题只能停留在环保部门这个层次上，造成督查的主体不明确。

（4）宏观环境督查对象和内容确定不准。虽然工作之前做了大量准备工作，但在试点督查中发现，对督查对象和内容的确定还是不准确，造成在现场督查过程中有些被动，不能完全按照当初督查工作方案的相关要求予以实施，不能满足宏观督查工作的要求。

（5）督查地方政府履行其环保管理职能效果甚微。由于受强大的地方政府职能及其地方保护主义的压力，督查地方政府履行其环保管理职能变得几乎不可能。

三、措施与建议

鉴于前文中其他问题与困难相对来说较易于得到完善与改正，但对于如何有效督查地方政府履行其环保管理职能则较为困难，通过调研各地实际情况并研究相关利益关系，笔者认为从以下几方面着手或许可以起到一定的作用与效果。

（1）建立完善的法律法规以保证宏观环保督查地方政府落到实处。

首先，必须根据尽快完成我国宏观督查相关法律法规的制定工作，至少该工作应在相关法律中明确予以确定，明确督查的主体、对象、内容等内容。法律法规的建立一是保证督查地方政府在法律层面得以保证，从而使区域督查中心督查地方政府时有法可依，二是要求地方政府对区域督查中心的环保督查给予重视并予以配合，甚至将其纳入到年度工作任务中。

（2）形成地方政府部门参与宏观环保督查的管理体制。

让地方政府参与到宏观环境保护督查工作中来，让他们知道国家层面关注什么、要解决什么问题、需要地方政府做到什么等。首先，使他们从认识上接受督查政府这个概念、不起敌视情绪；其次，实际工作中发现问题，地方政府可先行提出解决办法与弥补方案，在经过督查中心审查通过后予以实施；第三，建立起区域督查中心与地方政府之间有效的督查工作机制；第四，建立有效的处罚与奖励机制。此条必须也是由督查中心与地方政府共同按照相关法律、法规、行政文件的要求做出，使得地方政府更清楚自己在配合督查政府工作方面的权利与义务。

需要注意的是：不能因联合地方政府共同参与宏观督查就忘记了督查中心的职能，决不能模糊了对象，更不能同流合污。要始终记得，督查中心是主体，地方政府是客体。

（3）建立起二者之间有效的监督工作机制。

目前各大区域环境保护督查中心普遍实行五种工作机制，即信息机制、决策机制、协调机制、参与机制、执行机制，部分督查中心还发展出问责机制。以上机制虽然早已建成，但实际工作中基本只是在督查中心自己内部运行实施，其对地方政府的监督效果收效甚微。其原因一方面有机制本身的问题，如机制制定的合理性、有效性，但更为重要的是没有建立起区域督查中心与地方政府之间的工作机制，这才是机制运行的“根本”问题。试想，不与其沟通而要对其进行监管、处罚，如何能行的通。因此必须与你的督查对象——地方政府建立起有效的工作机制。如信息机制，地方政府相关信息的或取、诊断、发布等，必须同时告知区域督查中心；又如执行机制。针对某一项法律法规的执行，地方政府是如何计划、如何实施、拟取得什么效果等，这都需要让区域环保督查中心知晓，让其先行介入，起到全程监督的作用。其他的运行机制亦然，也应做到有效的联系。

（4）要求地方政府设置专门机构，应对地方政府环保执政能力监督检查。

虽然工作机制建立起来了，但如果没有一个合适的机构与组织来运行它，也最终会形同虚设。为此，地方政府应按照相关法规规定设立相关机构，以应对区域环保督查中心定期对地方政府的环保相关管理能力监督事务，并与区域督查中心建立起有效的沟通与联系，以制度、机制以及运行流程规章形式予以确定，确保区域督查中心对地方政府的督查落到实处。

（5）适当给予区域督查中心一定的执行权。

目前环保部已经赋予区域环保督查中心具有调查权和建议权，以及部分督查权和督办权，区域环保督查中心对于现场发现的重大环境违法问题和行为不能进行处罚，必须先将有关情况上报环保部，等待环保部的处理意见，这使得区域环保督查中心的执法督查权威性降低。而且在面对强大的地方政府时如何做到独立、依法、高效，作者认为应该赋予其一定的处罚权限和处置权，独立的督办权和督查权。同时考虑到，地方环保部门受地方政府和其他利益的影响，在开展环境执法过程中执法成效可能会大打折扣，对环境违法问题的查处力度不够，环境违法问题不能得到有效解决。在这种情况，甚至可以赋予区域环保督查中心一定的执法监督权，使其在介入对地方环境执法的督查工作中，有助于促使地方环保部门加大环境执法力度，推动地方各项环保工作。

四、结论

本文通过对现行区域环保督查中心设定的工作职能调查，对其近年来的督查地方政府履行相关环保法律、法规、政策、标准的情况的调研，发现其收效甚微，并由此引入宏观环境督查的概念，通过对环境保护部西北督查中心近年来对西北地区部分地方政府履行国家相关环保法律法规效能的调研，发现其存在诸多问题，其中以无法有效督查地方政府环保执政能力最甚。

为此，通过从法律层面、运行机制层面、机构设置层面、权利与义务层面以及邀请地方政府参与到宏观环境督查工作中来等几方面提出了自己的一些想法与建议，希望能够对现实宏观环境保护督查工作起到一定的裨益。

参考文献：

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[6]刘豆豆.试论我国区域环保督查机构的运行机制及其立法保障[J].2008.

[7]《环境保护部区域督查派出机构督查工作规则》.

注：*本课题属于2011年环保公益行业科研专项经费支持项目。项目编号：201109078

作者简介：卢立栋，男，37岁，1975年3月生，硕士，工程师，现供职于陕西省环境科学研究院，主要从事环境影响评价、环境规划、大气污染治理技术应用研究等工作。