关于修建性详细规划编制与实施的思考

张跟兰

摘要：随着经济体制的转型，我国现行修建性详细规划暴露出许多问题。本文从经济体制的转型中出现的问题进行分析与思考，针对如何在市场经济体制下完善规划体系与修建性详细规划编制与实施提出了自己的观点和建议。

关键词：修建性详细规划；市场经济体制；完善规划体系

中图分类号：F713.5 文献标识码：A 文章编号：

随着我国经济体制的转型，社会背景以及经济背景都发生了重大的变化。修建性详细规划的法定性需要重新考虑，而且在市场经济体制下，法规体系的完善势在必行。

1、存在的问题

1.1编制主体与建设主体不一致

在2008新版的《城乡规划法》第二章明确指出：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。”在目前市场经济体制下，在进行修建性详细规划编制单元内的项目建设时，实际会有多家建设主体承担。在这种情况下，许多由政府组织进行编制的修建性详细规划不能够起到应有的作用，而只能作为对该规划地段进行招商引资的宣传材料来用，甚至做好的成果只是墙上挂挂，没有真正起到指导建设的作用。

1.2编制主体多元化

一个城市健康可持续发展，必须通过政府的公共政策和法律来安排城市公共设施和社会设施的建设。在现实市场经济形势下，新版《城乡规划法》第三章中提出“申请办理建设工程规划许可证……需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”就是说，由建设单位编制的修建性详细规划将作为城市规划实施的一个环节，也就是说，修建性详细规划的编制主体不仅限于城市政府，根据开发建设项目主体的不同而异，也可以是开发商或者是拥有土地使用权的业主。

1.3法定地位淡化

在2002年《城市规划强制性内容暂行规定》中指出，“城市规划强制性内容是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容……并应当提出相应的管理措施。”而在新版《城乡规划法》中，对于控制性详细规划修改法定程序及修改后从新审批实施程序都作出了明确的规定，但对修建性详细规划修改后只是提出进行必要的论证、征求厉害关系人的意见，而修改后的审查与审定在其中并没有做出明确要求。2012年10月10日，国务院《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》〔2012〕52号，取消、下放、合并了一下审批事项，其中包括：“重要地块城市修建性详细规划审批”事项的取消。城乡规划法的第二十一条“……修建性详细规划应当符合控制性详细规划”。但是，其实这个事项很多情况下是和具体项目的规划设计方案进行结合，而规划设计方案的审查不做为行政许可事项，仅是作为办理建设工程规划许可证的技术关键审查。

1.4评审制度不明确

现行修建性详细规划在法律法规中评审制度没有严格的具体要求，还存在着很突出的问题：如评审意见非常模糊，千篇一律，针对性不强，语言组织空洞、不能因地制宜，导致设计人看了评审意见无法真正了解修改方向；又如方案若不按相关法律要求进行公示征求利害关系人的意见，却没有硬性处罚措施等等，结果往往是方案进行反复修改都不能通过或着存在许多外部消极影响却无法补救。

2、分析与思考

2.1计划经济向市场经济体制转变

1984 年颁布实施的《城市规划条例》中将城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，提出“城市详细规划应当对城市近期建设区域内，新建或改建地段的各项建设作出具体布置和安排，作为修建设计的依据。”当时的详细规划其实质内容便是现在所称的修建性详细规划。修建性详细规划是当时计划经济时期落实政府各项城市建设计划的依据。随着市场经济体制的建立，修建性详细规划已经不能适应时代的需求。2008年《城乡规划法》颁布实施，并提出详细规划分为“控制性详细规划和修建性详细规划”，并明确控制性详细规划的法律地位：修建性详细规划编制要依据经过审批的控制性详细规划。

2.2城市规划向公共政策转变

在2006年新版的《城市规划编制办法》中，明确指出了“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”从而明确了城市规划作为公共政策，其核心作用就是解决公共问题，处理协调各主体利益的行为，其性质是一种立法、决策、指南与计划，其制定主体是政府或者城市规划部门。

而修建性详细规划是用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计，着重具体建设内容的规划，而且很多时候只是众多规划方案中的一种，涉及到某个地段或地块，往往只能代表一部分人的利益，不能代表城市公众利益的主体，如果根据其对城市规划进行管理，与政府公共事务管理的原则不相符、与政府实现以人为本、建设宜居城市的目标不相一致。因为，修建性详细规划本身而言，并没有涉及城市公共利益。因此，从城市公共政策的角度考虑，修建性详细规划作为法定规划的组成部分是不妥的。

2.3规划体系不断完善

目前，为适应市场经济的需要，上世纪 90 年代将控制性详细规划引入我国法定规划层面，2008 年出台 的《城乡规划法》中已经从人大法律的层面确立了控制性详细规划的地位和作用，成为详细规划层面必不可少的规划类型。随着控制性详细规划地位的日益提高，同属于详细规划层面的修建性详细规划的作用和地位正在日益降低。按照《城乡规划法》，是否需要编制修建性详细规划已经在规划主管部门的自由裁量权范围内，因此，修建性详细规划已成为可有可无的规划类型。

3、建议

3.1城市设计取代重点地段的修建性详细规划

城市中心地区或历史地段的修建性详细规划，根据法律法规可以由政府组织或规划主管部门编制，但由于市场经济下建设主体多元化的情况，编制主体与建设主体不符。所以，这类规划的作用不是对工程建设进行直接指导，而是用来补充控制性详细规划的不足之处，其实质内容就是城市设计：以具体、详细的开发建设项目策划以及可行性研究为依据，按照拟定的各种建筑物的功能和面积要求，将其落实至具体的城市空间中，并通过形象的方式表达城市空间与环境 。因此，笔者认为，在对城市重点地段可以由城市设计代替修建性详细规划编制工作，把重点放在对地块内建筑体量、色彩、与周边环境协调等方面。

3.2对于具体地块的场地设计由建设主体编制取代

对于如行政中心、体育场馆、城市公园等城市公共地段的修建性详细规划，一般是由城市政府组织或规划主管部门组织编制，但具体建设应由建设主管部门负责。由于编制主体与实施主体不一致．往往会造成不必要的协调成本支出。因此．这类修建性详细规划应该由当地的建设主管部门负责编制，然后再由规划主管部门组织相关专家进行审查与研究和论证。

3.3对于评审制度的完善

建立健全的城市规划专家评审管理机构，实行分级评审制度。根据《城乡规划法》由国务院审批的省域城镇体系规划、城市总体规划由省建设厅报请建设部组织专家评审：其他设市城市的市域城镇体系规划和总体规划、近期建设规划、分区规划、控制性详细规划、重要地段修建性详细规划及历史文化名城和历史文化街区保护规划由设区市的城市规划行政主管部门报请省建设厅组织专家评审。县域城镇体系规划和县城总体规划、近期建设规划、控制性详细规划和重要地段修建性详细规划由县级城市规划行政主管部门报请所属省辖市城市规划行政主管部门组织专家评审。

对于重大的决策城市重要地段的修建性详细规划等重要项目规划，可采用专家评审和公众参与评审相结合的办法，以实现评审的公平、公正。

3.2对于修建性详细规划成果的完善

编制修建性详细规划主要要满足上一层次控制性详细规划的要求，直接对建设项目做出具体的安排和规划设计，并为下一层次建筑、园林和市政工程设计提供依据用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。其编制成果要根据建设部《城市规划编制办法（2006）》中修建性详细规划具体要求内容进行编制，最近，为提高修建性详细规划编制、审查的工作效率，更好地服务城市建设，针对修建性详细规划方案设计、报审与绘图要求及审查公示的有关内容我参与进行研究整理并在局规划信息网站发布，规划内容包括图纸、说明书、并根据规划条件对居住区商业服务金融类公共服务设施空间布局及配套项目的要求进行具体规定。规划理念也有一定变化，居住区商业服务金融类公共服务设施呈现出更加向外的集中式发展，在居住区配套设施进行弹性落实，避免配套中的不足或过剩。在建设中，使规划、开发、管理各个程序更加正规。

结束语

总而言之，现阶段我国处于市场经济体制之下，原有的修建性详细规划体系已经不能适应城市建设和管理的需要，因此，要适当的调整、修改规划体系，以加强城市规划的工作。从而保证城市合理的进行建设，城市土地合理的开发利用以及正常的经营活动，为城市社会经济发展奠定坚实的基础。

参考文献

【1】国务院．中华人民共和国城市规划法【s】．2008．

【2】国务院．城市规划条例【s】．1984．

【3】建设部．城市规划编制办法【s】．2006．