城市化进程中耕地保护问题及应对策略

张尤 王红

摘要：本文主要分析了我国城市化进程中的耕地保护现状、问题及确保城市化进程中耕地得到有效保护的应对策略。

关键词：城市化；耕地保护；策略

Abstract: This paper mainly analyzes our country city cultivated land protection in the process of present situation, problems and ensure that the city land during the course of the effective protection of the coping strategies.

Key words: City; cultivated land protection; strategy

中图分类号：F301.21 献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）12-0020-02

耕地是农业生产最基本的、不可替代的生产资料。然而，随着我国城市化进程不断推进,城市建设不断占用耕地，“吃饭”和“城建”给耕地保护带来越来越大的压力。耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补，然而这种趋势还在发展，如果不加节制和应对，保住国家18亿亩耕地红线的目标将不可能完成。

一、我国城市化进程与耕地保护发展现状

我国的城市化进程与耕地保护是一对矛盾体，城市化进程和发展对土地使用提出了巨大的需求城市的迅猛“长大”，正成为中国城市化进程的一个突出特征。根据《瞭望东方周刊》的《中国1990—2010年城市扩张卫星遥感制图》课题研究，我国城市建成区面积在过去20年中增加了2倍以上，一些城市扩张更是达到20倍以上。如浙江慈溪，建成区面积由2.92平方公里变为213.17平方公里。对于我国这样一个大国，国土面积总是能够支撑城市建设所需的土地。但是，是否能够节约高质量的农地、避免高质量农地被城市化，关系到国家的粮食安全和社会稳定[1]。参考日本、新加坡、欧洲等地的城市化经验，中国应该有更加节约高效的土地发展策略和方式。

城市急剧扩张，首先占用的就是城郊的耕地，在过去的20年中，城市占用耕地的绝对量和速度在不断飙升。1990到2000年期间，约有53.4%的城市扩张面积来自耕地；2000至2010期间，这个数字达到68.7%。从绝对量上来看，第一个十年是770万亩；第二个十年是1900万亩，是第一个十年的2.46倍。

中国正在进行历史上规模最大、速度最快的城市面积扩张，但同时值得注意的是，中国城市建成区的使用效率正在下降。通过与《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》等统计文件中人口和GDP的计算，中国城市的人口密度每平方公里从2000年的0.99万人，下降到2009年的0.89万人。由于中国在最近十年建成区面积的增速大大快过之前十年，结果显示，2000年来中国单位面积建成区的使用效益不如之前十年。这种低经济效率的土地利用现象值得重视。目前邻近城市连片发展的趋势仍将继续，应该优化配置、进行跨市统筹规划，以达到节约土地，增加建成区使用效率的目的。

二、我国城市化过程中耕地保护突出问题

1．城市化不完全导致两头占地现象加剧 我国的城市化是不完全的。当前，我国绝大多数的农民在进城生产、生活后，他在农村所占的那一块土地并没有退出，而是仍然处于占用中，这样就产生了两头占用的现状，使耕地面积大幅度的减少。我国产生“空心村”现象的根源是我国在城市化进程中为了避免大量农民进城对城市造成冲击，采取了种种限制的措施，包括户籍制度、城市就业制度和住房制度等。因此，农民进城，转移的仅仅是其劳动力。由于他无法在城市获得合法的身份认可，无法获得有效的生活保障，无法获得固定的居住场所，所以，他在农村的居民用地就只能予以保留，这就形成了“两头占地”的状况。

2．土地流转无序导致耕地用途无法保障

2008后，我国土地承包经营权流转规模加大、流转速度加快。2007年前十年，我国土地流转年均增长仅为14%，但仅2008年一年土地流转就猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与大公司的合力推动下，全国已累计流转1.7亿亩土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高。土地流转固然必要，但一些问题不能忽视。

土地流转与粮食安全并不矛盾，相反，推动农村土地流转，有利于农村土地规模经营，促进农业生产经营的专业化、标准化、规模化、集约化，加快传统农业向现代农业转变步伐[2]。问题在于，一些地区土地流转的绝大部分土地都是用来发展效益农业，用于粮食种植的只占很少一部分;另一方面，由于土地流转规范不健全，耕地抛荒时有发生。如果耕地持续减少、更多的流转土地用于非粮食生产，势必会对保证国家的粮食安全造成一定影响。

随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。城镇化、工业化对用地需求甚殷，土地出让，可能会比庄稼地里来钱快，但是，要是不坚守 18亿“红线”，粮食供求逆转，物价的飙升将是我们不得不面对的现实。如何有效地激励土地流转进行粮食种植、保障土地改革，才是解决问题的根本。

3．城市盲目规划发展导致耕地浪费严重

我国很多城市面临这样的一种状况，旧城区建筑密度高，道路狭窄，环境恶劣，土地过度利用；而新开发区盲目扩张，土地没有得到充分的利用。由于城市规划不合理及其传统政绩工程导致的盲目规划，无序扩张使的城市化发展变成盲目发展，发展大工程的游戏。辽宁中部一个小县城县政府行政中心搬迁城外新址，占用大片耕地，新建大广场面积达到46万平方米，比世界最大的天安门广场还大出2万多平方米，此等工程何用之有，只成为浪费耕地的有利证据。

在大广场、大马路、大建筑推动造城运动蓬勃发展，粗放式占地，浪费现象惊人，其危害之恶劣难以言喻。钢铁之城本溪，建设60平方公里的新城；东北另一个农业大市，市政府搬迁到城南十几公里外的新区，并专门配套建设公务员居住区。占用了十分肥沃的黑土地，昔日著名的水稻产区，今年却不能收获一粒水稻，万亩农田中一座座工地建立。全国众多城市掀起的盲目“大规划”之风，成为城市化进程中耕地保护面临的突出问题。

三、我国城市化进程的耕地保护应对策略

城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一，根据上述我国城市化建设与土地集约化利用的主要问题，针对发展城市化建设，保护耕地提出了一些建议和措施。

政府政策层面强化引导

要转变发展观念，把粗放型转变为集约型，实现城市化的理性发展。重视城市近期建设规划和控制性详细规划与土地利用规划的衔接，防止盲目扩大建设规模，滥占土地。根据节约集约用地的原则，修订和完善建设用地标准，如城市人均建设用地标准，可以根据国情和国外的经验，进行修订，制定基础设施用地标准或控制办法等，同时，严格用地项目的用地标准审核，加强对土地使用情况的监督。把城市建设用地指数纳入地方政府的考核体系，成为地方政府节约集约用地的动力。

挖掘城市存量土地的潜力

充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。

加强土地整治和执行力度

对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整治，对生产建设破坏和自然灾害毁损的土地进行恢复利用，提高土地利用率的活动。为提高城市土地利用效率，优化城市土地利用结构及布局，美化城市环境，采用工程技术、土地产权调整等措施，对城市低效土地进行必要改造的活动。由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变[3]；由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；由以项目为载体向以项目、工程为载体结合政策工具的运用转变，特别是将农用地整理与城乡建设用地增减挂钩相结合，促进土地整治管理模式显著改变和综合效益有质的提升。具体执行上，应综合考虑区域土地整治潜力、经济社会发展程度以及土地整治意愿等多方面因素，进行分析评价，确定急需整治的内容。4.完善耕地保护立法体系建设

加强规划管理法制建设,按照依法实施规划的要求，适时出台城市土地利用总体规划实施条例，为土地利用规划的有效实施提供法制保障。同时加大规划管理执法力度。建立健全监督检查制度，实行典型检查与全面检查、专项检查与经常性检查相结合，定期公布各地规划执行情况。加大违法用地的执法和查处力度，严肃查处违反土地利用总体规划批地用地和批准相关规划的行为。提高违规行为的行政成本和经济成本，增强基层监管力度，有效预防违法用地行为。

参考文献：

[1] 杨丽梅,顾炯,尹宏祯等.城市化、耕地保护与粮食安全——来自成都市土地整理数据的调查研究[J].农村经济,2011,(5):27-31.

[2] 李明秋,姜英.典型国家和地区城市化进程中耕地保护实践对我国的启示[J].生产力研究,2011,(4):155-156,159.

[3] 路燕,路晓明.城市化进程中耕地保护研究——以河南省为例[J].安徽农业科学,2011,39(11):6772-6774.