ECFA背景下的海峡两岸税收协调研究*

李晓菁



ECFA背景下的海峡两岸税收协调研究*

李晓菁

福建华南女子职业学院

从ECFA签署后海峡两岸税收协调的重要性和迫切性出发，针对两岸税收协调存在的问题展开深入分析，并在ECFA新背景和坚持两岸税收协调的原则下，在借鉴内地和港澳税收协调模式的基础上，提出协调两岸税收的若干具体途径，以期对推进两岸税收协调、促进两岸经济深化合作发展有所裨益。

ECFA 海峡两岸 税收协调

0 引言

由于历史缘故，两岸的税收制度和税收政策都是依据各自的政治经济需求而分别制定的，因此有着明显的不同。随着两岸经贸往来的日益频繁，重复征税、偷避税等问题日渐凸显，税收的不和谐之音在一定程度上阻碍了两岸经贸的合作发展。协调两岸税收关系以消除制度障碍已成为现实的选择。近年来，两岸已开始初步探索双方的税收协调，如两岸就海运业和空运业的运输收入实行相互免征所得税及营业税等做出了局部性的协调，但还缺乏全面性制度化的税收协调。2010年6月29日《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）的签署，标志着两岸经济合作的机制已初步形成，这将有效地推进两岸经济合作向纵深度发展。只有制度化的税收协调机制才能保障制度化的经济合作，否则将阻碍两岸经济的进一步融合。因此，尽快建立起作为ECFA必需的配套要件、以呼应两岸共同利益的税收协调保障机制显得尤为迫切。

1 海峡两岸税收协调存在的问题

1.1 影响两岸税收协调的政治因素

两岸在税收方面有了初步的协调，但从根本上说仍处于空白状态，归根到底是受制于两岸的政治关系。两岸的税收关系与两岸的政治关系紧密相连，后者是前者的前提和基础。目前，一个中国的原则仍受到台湾当局的抵触，这致使国家税收主权受到割裂，两岸税权冲突具有不可协调性。因此，两岸税收协调将是一个循序渐进、相互探索与适应的过程。

1.2 两岸税种、税负的差异

大陆地区现有19个税种，台湾地区名义上有14个税种，实际上17个税种。两岸税种同属于现代税制，有不少名称或实质上相同，但这些税种中仍有少数差异和税负不同，如货物税与消费税、增值税与营业税以及财产税、所得税等。此外，两岸还各自设置了对方没有的税种，如：大陆设置而台湾没有设置的税种：城镇土地使用税、城市维护建设税、耕地占用税等；台湾设置而大陆没有设置或没有开征的税种：娱乐税、地价税、土地增值税、遗产税与赠与税等。两岸这些税种上的差异容易形成交往上的障碍，为此，必须进行税种和税负间的协调。

1.3 重复征税问题

两岸享有各自的税收管辖权(包括身份管辖权和地域管辖权)，重复征税无法避免，主要体现在两岸投资所得和个人所得上。大陆在所得征税上兼行居民管辖权和地域管辖权；台湾在营利事业所得征税上同时实行两种税收管辖权，在个人综合所得征税上采用地域管辖权，但对于来源两岸所得，个人或营利事业所得征税上均同时实行两种税收管辖权。

在消除重复征税上，虽然两岸在各自的税法中都规定了限额抵免，比如大陆《企业所得税法》第二十三条、第二十四条和《个人所得税法》第七条，《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第二十四条、第二十五条。但是，一方面，受制于两岸政治局势，部分台籍人员和台商因赴大陆投资未经许可而不敢或者不愿将收入汇回台湾进行抵扣；另一方面，抵免程序复杂，而两岸税务合作较少，税务信息不畅通，税务部门很难确切掌握台商和大陆居民的来源所得信息及税务资料，这使得两岸税收抵免工作难以有效进行。目前，两岸重复征税问题在实践中仍没有得到很好的解决。

1.4 偷避税问题

两岸的经贸往来目前基本上是单向流动，除少数台商直接赴大陆投资外，多数是经过低税的第三方设立公司再到大陆投资，台湾母公司和大陆台商都不同程度地存在着向第三地公司“利益输送”的行为。随着ECFA的签署，两岸在贸易、投资等方面的交流合作空间将更加广阔，跨境纳税人及其所得和财产的跨境流动将更加便利。避税方法除了原有的转移税收居所法、通过关联企业转让定价法外，跨境公司飞速发展所带来的频繁筹资，利用资本弱化避税等问题将更加突显。应对这些偷避税方法，需要获得台湾当局的密切配合，如独立成交价、互通关联企业的认定等方面的调查资料，才能顺利进行。但在当前两岸税务交流渠道不畅通的情况下，有效防止企业不正当偷避税实属不易。

2 海峡两岸税收协调的路径选择

2.1 两岸税收协调的原则

2.1.1 “一个中国”原则

根据祖国大陆对两岸关系提出的“和平统一、一国两制”方针，两岸税收协调必须在“一个中国”和“一国两制”的原则下进行。这是因为两岸税收协调不仅是两岸税制本身的协调，还将体现两岸政治和经济的融合。搁置争议、经济优先的目的首先要服从于祖国统一大业。

2.1.2平等互利原则

在税收协调过程中，两岸双方应遵循自主自愿、平等互利的原则，在互相尊重税收管辖权、互认税制的基础上平等协商。两岸税收协调与双方税制独立性之间的矛盾主要是税收政策的目标取向存在偏差。因而，在税收协调过程中，两岸双方要综合考虑、善于平衡，以实现双方互利共赢。

2.1.3有利于两岸关系发展原则

两岸税收关系的协调必须有利于两岸关系的良性发展。在ECFA的签署上，大陆提供给台湾的早收清单项目，约是大陆提供给东盟国家的5倍。大陆承诺给予台湾的待遇超过了WTO承诺，而台湾承诺给予大陆的待遇最多达到台湾在WTO的承诺。这些巨大的让利，主要是为了助推两岸经贸发展和改善两岸关系。与此相适应，两岸的税收协调也应在维护公平、互利的前提下，充分考虑台商利益，保护台商投资积极性，灵活处理税收现实问题，以促进两岸经贸和文化交流，实现共同繁荣。

2.2 内地和港澳税收协调模式的借鉴

内地和香港的税收协调采取的是先行先试的模式。香港回归后，内地与香港在1998年2月11日就签署了《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税的安排》，并于香港回归一年后生效，这及时解决了香港回归后税收协调方面的问题。2003年6月29日、10月17日内地分别与港、澳签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)。为了配合CEPA，鼓励更多的国际投资者通过香港投资内地市场，2006年内地与香港又签署了《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》，在《安排》中增加了信息交换条文，并做出了更多的税收减免，这极大地提高了内地与香港的税收合作效率。

鉴于两岸的区域经济合作还处于起步阶段，两岸税收协调的近、中期目标可借鉴内地和港澳的模式。由于海峡两岸政治关系与内地和港澳政治关系的不同，两岸的税收安排与内地和港澳的税收安排也有所不同。内地和港澳的税收安排主要涉及的是如何避免财产与所得的重复征税问题和防止偷避税问题，而两岸税收安排不仅涉及以上内容，还应当考虑到两岸关系中的最根本问题、两岸税制税政的协调问题以及鼓励和促进两岸交往的税收问题等。建议参照港澳CEPA，两岸双方通过协商，签订一个两岸税收合作协议，明确税收合作只是双方技术层面的合作，与政治无关，内容上也要比CEPA更为广泛。

2.3 两岸税收协调的具体路径

2.3.1协调两岸税收制度

两岸税收制度的协调是循序渐进的，是不可能一蹴而就的，应该有重点、有选择、有步骤地先协调对资本、货物、服务和人员自由流动形成主要阻碍的税收制度。对于当前存在的问题，现阶段以及未来很长一段时期内，税收制度的协调应集中在关税制度、消费税制度、增值税制度、个人所得税、企业所得税制度的协调上。例如：在关税协调上，可实施共同普惠关税，即在闽台间选定共同产品类别采用大幅度降低的共同关税税率，具体确定关税税率减少或逐步取消的贸易自由化进程时间表。在此基础上，达成“原产地规则”共识，成员方产制成份比率不低于40%的产品，经核发产地证明的，可以享有优惠关税；在所得税方面，大陆可以借鉴台湾实行企业所得税和个人所得税两税合一。在税制尚未合一前，可对个人从企业获得的股息实行免税，以避免个人所得税和企业所得税对股息的双重征税。

2.3.2促成两岸预约定价安排的签署

预约定价（APA）是税务机关和企业就其关联交易的价格和利润的确定方法、原则所达成的预先约定。在经济全球化下，双边或多边APA既可以有效避免几国(地区)税务机关对跨国(地区)交易利润分配的重复征税，又可以提高反避税效率。但是，现在大陆台资企业和税务机关签订的APA均是单边性质，对于在两岸之间有诸多关联交易的台资企业及其在台关联企业来说，单边APA不能完全消除其被台湾当局税务机关进行特别纳税调整和重复征税的风险。因此，许多台资企业及其在台关联企业有达成双边APA的愿望。台湾当局税务机关也在大力鼓励企业申请APA，渴望与大陆合作。同时，APA制度自1998年末引进大陆以来，经过10年的发展，大陆的APA制度已经比较完善。福建与台资企业在签订APA方面也积累了较多经验，例如：厦门市国家税务局早在1998年就率先与台资企业厦门台松精密电子有限公司达成了1999年度该企业与其在台关联企业业务往来的单边APA，这也是大陆地区税务机关与台资企业达成的首例APA；2005年底，厦门、漳州和上海税务机关又和台资企业灿坤集团旗下的4家关联企业分别签署了我国首例跨地区APA。

鉴于以上双边APA的可行性，建议在大陆台资企业较为集中的地区，如海西区的税务机关在与台资企业签订APA的过程中，可积极主动地与台湾税务机关协调APA，即可以尽量要求大陆的台资企业及其在台湾地区的关联企业同时分别向两岸的税务机关申请APA，并将该台资企业作为桥梁与中介以促成两岸税务机关APA信息的交流和互认，在此基础上促进两岸税务机关的信息交流和相互协商程序的建立，以至最终签订双边税收安排。

2.3.3稳步建立两岸税务机关情报交换机制

税收情报交换是避免双重征税、打击偷避税行为和正确行使税收管辖权的有效措施。寻找和开辟两岸税收情报交换渠道，将极大推动两岸税务机关跨境税收征管协作。建议先由海协会和海基会或者民间税务协会等民间团体建立一个两岸共同的税收资料交换机构，其主要任务是为双方税务机关提供防止偷避税、避免双重征税等方面所需要的税务资料，提供诸如税款征收、税务资料认证、税收保全措施和税务文书传递之类的相互协助。待条件成熟后，签署两岸税收情报交换的专署协定，建立专门的税务情报中心，以加强两岸税务部门、工商管理等部门的信息沟通、信息和情报的收集与交换，并设立相关的监督管理机构，齐心协力打击和防范跨海峡纳税人的偷避税行为。

2.3.4落实两岸税收协调的组织保障

两岸的税收协调问题复杂而特殊，双方的协调是一项长期工作，需要有一个配套保障机制来保证。建议双方授权成立税收协调专门机构，包括税收协调的执行机构、研究机构和仲裁机构等。考虑到两岸的经济、政治发展形势，两岸的税收协调应充分发挥民间组织的作用。在现阶段，两岸可按照“民间对民间、行业对行业”的对话机制，依托两岸权威性的民间税务团体，如大陆的中国税务学会和台湾的“中国租税研究会”就具体的税收制度的协调进行协商，或借鉴以往签署协议的方式，通过海协会和海基会开展双方的协商。签署ECFA后，成立了“两岸经济合作委员会”，两岸税收协调可考虑纳入ECFA框架，依托“两岸经济合作委员会”进行税收协调。在较低层次的实务操作、认证、咨询等方面则可授权中介机构进行处理，以保证双方居民涉税事宜处理的及时和有效。

2.3.5设立两岸税收协调先行实验区

由于两岸税收协调的复杂性、长期性、敏感性和两岸经济发展的不同阶段、市场体量以及居民承受能力差异等客观事实，建议对敏感的税收制度和税收政策异动设置税收协调试验区，在试验区内先行先试，获取有益经验后，再逐步推广。鉴于中央赋予福建省“两岸人民交流合作先行先试区域”，指出要在海西区“增创体制机制新优势，进一步发挥厦门经济特区在体制机制创新方面的试验区作用。”因而，两岸税收协调可以采取最高立法机关特别授权的方式，由厦门市先行制定与台湾地区进行税收协调的创新性规则，为两岸税收关系的全面协调开创条件、积累经验，进而推而广之。

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基金项目：2011年度福建省教育厅社会科学研究项目“ECFA背景下的海峡两岸税收协调研究”（项目编号：JB11454S）阶段性成果。