基于负责任旅游的政府管理行为

2012-04-19张帆

旅游科学 2012年2期

张帆

(上海师范大学旅游学院，上海200234)

1 负责任旅游产生的背景及指导原则

1.1 负责任旅游产生的背景

负责任旅游的概念首次出现在约斯特·克里鹏多夫(Jost Krippendorf)1987年的著作《度假者:理解休闲与旅行影响》中(Goodwin，2006)。他认为，旅游群体的构成及其生活方式发生了很大的变化，人们期望生活的所有领域都能令人满意，包括旅途生活;旅游的营销也将包含环境和社会负责任的内容，具有生态观的旅游业将在1990年代和21世纪具有良好的前景。他呼吁，对旅游发展方式要进行通盘考虑以减少旅游业对瑞士阿尔卑斯山的环境和社区所产生的破坏。他将所倡导的这种旅游方式称为“负责任旅游”。

到了1990年代末21世纪初，随着全球环境问题日益突出，理论界和实业界对如何实现旅游业可持续发展展开了热烈讨论，负责任旅游作为实现可持续发展目标的重要管理方式随即受到各国旅游管理部门的重视。2002年，在世界可持续发展首脑会议上，来自20多个国家和地区的与会成员共同签署了《旅游目的地负责任旅游的开普敦宣言》(The Cape Town Declaration)，这也就是负责任旅游的首次国际性会议。《宣言》指出，负责任旅游就是任何一种旅游发展方式都要以减少旅游对当地经济、社会和环境产生的负面影响为前提，它具有改善就业条件、提高当地参与旅游的能力以及维护自然和文化多样性等特征。截至目前，已召开了5次负责任旅游国际会议，每次会议均围绕负责任旅游及其举办地的实际情况提出不同会议主题，并形成负责任旅游宣言(见表1)。

表1 历届旅游目的地负责任旅游国际会议的主题和重要文件

基于负责任旅游的发展方式，旅游行为主体要具备正确的旅游伦理观，所采取的旅游行为方式会更加顾及旅游影响的后果。例如:旅游者将以对环境更加关心的方式参与旅游活动;旅游企业不但要以积极的态度对旅游者的要求做出回应，而且还会重视通过企业社会责任这种伦理形象的塑造以提高竞争力;在政府的旅游政策中也涉及负责任旅游，“负责任旅游涉及的是一种制定旅游规划和政策的方法，一种在相关人群、政府、旅游者和投资商之间优化利益分配的发展方式，涉及旅游资源的管理方式，目的是优化相关社区的利益”(Harrison，Husbands，2004)。这就表明在负责任旅游的框架下，作为政府层面的旅游管理行为，不仅仅只重视旅游目的地的旅游功能定位、布局和项目策划，而是注重对不同利益主体间利益不平引起的后果的管理，强调对相关利益主体资源利用方式及其利益分配的平衡，是以相关利益者责任分担为核心的旅游资源管理方式。

1.2 负责任旅游的指导原则

原则是指可作为其他因素基础的基本规定和要点。在2002年签署的“开普敦宣言”中通过了一系列更为广泛的旅游发展原则，规定了负责任旅游的发展目的是消除贫困和“让人们有更好的地方生活，有更好的地方观光”，指导原则涉及经济责任、社会责任和环境责任三个方面(见表2)。

表2 负责任旅游的指导原则

这些原则在后来历次负责任旅游国际会议签署的《宣言》中得到进一步认可与发展，如2008年在印度喀拉拉邦签署的《旅游目的地负责任旅游的喀拉拉邦宣言》就更加关注实施原则的过程和方法，各地可以根据指导原则的基本规定制定本地的负责任旅游的目标和指标。这是因为不同的旅游目的地所处的发展阶段和发展的环境条件不尽相同，各地可依据宣言中提出的负责任旅游原则，结合本国国情制定特定的负责任旅游发展目标和指标。

2 政府在旅游可持续发展管理中面临的困境及负责任旅游管理的作用

2.1 旅游管理中的政府行为界定

本文所使用的“政府”概念涉及旅游事务的政府部门，包括政府旅游主管部门以及其他涉及旅游事务的政府部门。政府旅游主管部门的职能就是实现政府对旅游活动的运行和发展进行宏观调控和管理，而其他涉及旅游事务的部门是与旅游的行、宿、游等要素有关的政府部门和法制、经济、环境和社会文化事业管理部门。

在旅游经济运行过程中，政府行为是指政府根据宪法和法律，通过涉及旅游的政府机关及其工作人员对旅游在政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动，是国家权力的运用和实施。政府通过制定和执行政策和法规，规范与监督社会和市场行为，从而对旅游市场及其影响进行宏观调控，促进旅游目的地和谐有序地发展。

2.2 旅游目的地政府旅游管理的矛盾性

国际旅游对旅游目的产生各种影响，即有正面影响也包括负面影响，这些影响对旅游目的地的不同利益主体带来不同的利益，导致其对旅游业的发展具有不同的期待。对于餐馆经营者，接待当地居民、旅游者或一日游游客均能获益，他们都是餐馆服务的潜在使用者;而对饭店经营者来说，只能依赖过夜旅游者。此外，旅游者在目的地的花费并非对在当地生活和工作的人员具有同等的好处，旅游者的花费扩大了当地的市场规模，但是对那些从旅游经济中获得收益的企业具有更大好处，而那些对旅游依赖程度小的人员和企业，不得不承受旅游者规模增加而造成的社会资源挤占、环境污染、文化退化和历史遗迹破坏、当地公共设施破损等社会成本，此外还会增加与市政管理和环境卫生相关的成本。

为了最大限度地发挥正面影响、抑制负面影响，发挥际旅游对目的地的可持续发展做贡献，政府需要为旅游提供基础设施资金、提供信息、奖励投入、制定保护旅游者利益以及对旅游者的行为进行限制的规制。然而，现实中旅游部门与涉及旅游的政府其他部门对旅游的影响看法不同，从而导致具体的管理目标和实现目标的管理措施出现矛盾。例如，柬埔寨儿童安全部门认为旅游对许多社会群体产生负面后果，而旅游部门认为国际旅游的负面影响不是很深①Emma Ericson ＆ Anette Röning.Sustainable Tourism Development in Cambodia［R］.Karlstad.Karlstads universitet，2008.www.diva-portal.org/smash/get/diva2:5714/FULLTEXT01.。在我国旅游发展的过程中对保护与开发矛盾的争论一直没有休止过，旅游开发对自然环境的破坏屡遭诟病，不同利益主体对古城遗产、重点文物进行保护与对游客开放的程度也有不同的要求，旅游者去宗教圣地或民族地区进行旅游，并不都是出于精神上的原因而是满足好奇心等其他动机，导致宗教旅游地与民族地区对游客产生反感情绪，游客对宗教禁忌和民族习俗不够尊重的行为成为困扰宗教徒和民族地区居民的严重问题之一，但受到经济利益的驱动，这些地区仍然大力发展旅游业。

政府对旅游目的地的管理分为国家、区域和地方三个层次，这三个层次的管理也存在体制矛盾。魏小安认为，现在全国普遍存在的一个问题，就是部门的功能性管理和地方的综合化管理的矛盾，无法形成对旅游目的地统一规范的管理，迫切需要从单一的、直接为旅游者服务转向一个综合型的旅游经济模式②魏小安.对四川旅游发展论坛发言的点评［EB/OL］.2003-11-07.http:∥blog.163.com/wei_xiaoan/blog/static/18335333420090216526565/。这种模式是使旅游对目的地的经济、社会、文化、环境各个方面都产生完全的作用。

2.3 政府在负责任旅游管理中的作用

政府介入旅游管理在于旅游业是一个复杂的行业，是不同企业和部门的集合，彼此间容易产生矛盾而影响公共目标的实现，因此，政府在旅游目的地管理中对诸多不同利益主体进行管理是最困难也是最重要的任务，政府要在游客、旅游业、社区和环境的不同需要间创造平衡，促使他们共同为旅游目的地的可持续发展这个公共目标而尽职尽责。

政府对旅游目的地的管理还涉及旅游影响管理，即对旅游资源、旅游者与环境的相互作用以及游客与当地居民相互影响的管理，这与一般管理学经典著作所关注的重点是管理人的行为不同。旅游目的地管理是“对旅游需求及其对旅游目的地的影响进行管理”(Laws，1995)，即管理需求和管理影响，前者包括购买决策和质量控制环节的管理，后者包括旅游影响和承载能力分析、规划和分区管理等几个要素。管理影响的重点是如何激励旅游者选择负责任的旅游目的地，如何激励旅游企业提供负责任旅游服务和产品，采取有助于理解当地文化的产品开发方式等。“影响管理”不仅意味着促使游客和旅游企业自愿改变其行为，也可能要求个人和企业迫于法律或道义必须做出某种改变;后一种情况需要政府通过某种制度化建设即制定法规、行为准则、政策、规划和认证等，来调节和控制行为主体的行为不要逾越经济、环境和社会可持续的三重底线。

3 基于负责任旅游的政府管理行为变革

基于负责任旅游的发展方式，政府对旅游管理的行为需要做相应的变革，表现为政府加强自身的伦理建设，以及对其他旅游行为主体责任行为的规范与引导、监督与控制。

3.1 负责任旅游行为规范体系建设

负责任旅游行为规范是旅游行为主体的行动准则，规范体系建设将旅游目的地所提倡、鼓励、抑制和反对的行为以及对各种行为奖罚的内容、力度和操作程序等规范化和制度化，形成可操作和可执行的制度体系。这些制度包括负责任旅游行为准则、有关环境与资源保护的法律制度、有关旅游资源开发利用的产权制度、有关旅游消费与生产补偿制度和核算制度以及负责任旅游行为的评价制度等，其中首要的、最基本的制度建设是负责任旅游行为准则的建设。

制定旅游目的地行为准则有许多参照依据，其中最基本的是1999年世界旅游组织第13届大会通过的《全球旅游伦理规范》，它率先申明，要促进“负责任的、可持续的和便于大众接近的旅游业，目标是为经济发展、国际理解、和平、繁荣和普遍尊重人权做贡献”(张广瑞，2000)。全球旅游伦理规范是一套综合性的原则，其目的是为旅游利益相关者提供行为指南，包括中央和地方政府、当地社区，旅游业和旅游从业人员以及国际和国内的游客等。《全球旅游伦理规范》通过之后，日益受到许多国家旅游目的地管理组织的重视，在相关网站和宣传手册中大力宣传。然而在我国，除旅游研究者了解这个规范以外，游客和旅游业界对此并不熟悉，也没有哪家旅行社在自己的宣传网页和宣传手册中提到这个规范。

由于国情的差异，应在世界旅游组织和其他组织“现成的”行为规范基础上，借鉴其他地区已经制定的负责任旅游行为准则并立足本民族的道德规范，制定在我国可操作的负责任旅游行为规范。

3.2 制定负责任旅游政策

政策通常被认为是体现了一定时期的目标和达到这一目标的策略。负责任旅游政策就是通过制定一系列策略，指导、规范和诱导旅游行为主体的行动朝可持续发展的目标努力。负责任旅游政策为政府、企业或其他组织提供了落实负责任旅游政策目标的计划或行动路线，以影响行为主体采取负责任的决定和行动，包括政府和企业两个层面的政策。

目前已经有不少国家的政府制定了负责任旅游政策，其中南非的负责任旅游政策具有较大的影响力。南非1996年《旅游发展白皮书》(White Paper the Development and Promotion of Tourism in South Africa)①Government of South Africa Departmentof Environmental Affairs and Tourism.White Paper the Development and Promotion of Tourism in South Africa［EB/OL］.1996-05.http:∥www.polity.org.za/html/govdocs/white_papers/tourism.html把负责任旅游当做国家的旅游政策，制定了相应的负责任的经济、社会文化和环境方面的目标及战略;2001年南非编制了国家负责任旅游开发指南指导该国各省和地方政府编制负责任旅游规划。南非开普敦不仅制定了负责任旅游政策②Responsible Tourism in New Zealand.www.tourismnewzealand.com/developing-nz-tourism/responsibletourism.html，并制定了同步的行动计划加以落实。该政策概括了七方面的优先问题:水、能源、固体垃圾(尤其是塑料水瓶)、地方和黑人经济赋权、获得企业发展、技术开发和社会发展。开普敦的旅游政策目标是负责任旅游管理，具体来说就是通过对旅游目的地的规划、开发与管理，实现目的地的可持续发展。负责任旅游政策的实施，需要旅游管理和其他部门之间的合作，或者通过负责任旅游的统一政府行为实施，因此在城市层面的负责任旅游政策中，规定了开普敦市政府部门在实施负责任旅游原则中扮演的角色。

新西兰也从开展负责任旅游中受益。新西兰赢得了2008年维基度假负责任旅游奖，因为他们成功地利用负责任旅游强化了国家品牌，并通过营销支持新西兰可持续旅游业的发展。新西兰国家旅游局在其新西兰旅游政策中坚持负责任旅游的原则，1999年开始推出“100%纯净的新西兰”营销计划，始终贯穿了这些原则。通过锁定那些能够真正欣赏新西兰的游客和保证产品质量(如新西兰是第一个成功地在住宿等级计划中包含环境维度的国家)，获得了很高的美誉度(90%)和游客的推介率(97%)②。

作为第三次负责任旅游国际会议的举办地的伯利兹，国家旅游部(Ministry of Tourism)与保护区管理协会(APAMO，Association of Protected Areas Management Organization)合作开发了国家负责任旅游政策③Yvette Alonzo，Yashin Dujon.Belize’s National Policy on Responsible Tourism［EB/OL］.2010-02.www.saveourpeninsula.org/tourism/Draft_Policy/on/RespTourism_Feb2010.pdf，政策作用的范围包括:公-私合作部门、生物多样性和保护区、目的地营销、投资奖励、认证和最佳实践、产品开发和规划、目的地管理、教育和公共意识。该政策主要指导伯利兹未来的旅游开发决策和市场营销，指导伯利兹把本国塑造成负责任旅游的目的地。

3.3 对负责任旅游的认证制度建设的构想

认证是对负责任旅游行为进行控制管理的依凭，也是负责任旅游行为的品牌标志。负责任旅游的概念只给出了负责任旅游是什么的价值判断，而认证会影响旅游消费者改变行为并通过对旅游经营商和开发商应达到的最低水准的有关规定，约束企业行为(Goodwin，2005)。(国际)负责任旅游学会(Responsible Tourism Institute)已建立了一套旅游目的地负责任旅游认证评估系统①Responsible tourism institut(IRT).Responsible Tourism System［EB/OL］.2004.www.world-tourism.org/sustainable/conf/cert-czech/pres/marin.pdf，该系统的指向是旅游目的地的利益相关者，如地方政府、旅游者协会、地方的董事局或基金，在生物圈群标准(the Biosphere Group of Standards)基础上，对负责任的政策工具、旅游组织或旅游活动进行认证，主要是生物圈团体内的饭店、公园和高尔夫球场。认证标准是将各类认证标识加以整合，并设法使负责任旅游认证与现行的环境和可持续方面的资格鉴定相兼容，例如与环境管理体系ISO14001和欧洲生态旅游标识相结合，可以说是各种认证的集成。

负责任旅游认证体系的建设包括确定目标、构建指标、成立组织、制定认证程序等一系列内容，确定目标是前提，构建指标是基础，在此前提和基础上认证组织才能通过认证的程序开展认证工作。

第一，建立负责任旅游认证的指标考核目标。对负责任旅游的价值判断是看它是否有利于实现目的地可持续发展目标，而认证体系的建设是建立在可衡量目标实现的指标考核体系基础之上的。建立负责任旅游认证制度的目的是将可持续旅游指标和负责任旅游行为规范，转化为有利于行为主体执行的操作规范，以提高执行力。目前虽然一些组织制定了可持续旅游指标，但是将这些指标落实到旅游行为主体自身的具体行动方面存在缺陷，即期望他人具有可持续发展的行为，因此，将可持续旅游指标转化为负责任旅游指标有利于提高可持续发展的主体意识，从而提高执行力。

第二，确定负责任旅游认证考核指标体系建设涉及的政府部门。负责任旅游指标体系建设是建立在涉及旅游事务的政府管理部门共同合作的基础之上。由于旅游部门的有关政策目标难以做到量化，仅能进行语言描述，因此反映负责任旅游的具体量化指标需要由非旅游部门专门制定，例如，环境方面的负责任旅游政策目标可以是防止水污染，但旅游部门无法量化这个指标，量化的指标必须由水域管理和污染防治部门专门制定。

第三，确定负责任旅游认证的考核体系的指标。本文建议，负责任旅游行为认证的指标体系包括三级，即由负责任旅游的三维责任目标、符合负责任旅游原则的行为及相应的衡量指标构成(见表3)。负责任旅游的三大原则构成认证体系的一级指标，即经济责任、环境责任与社会文化责任，为了使旅游业更加负责任，只是单纯提倡环境可持续性是不够的，1992年巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》就已经强调了经济、环境和社会可持续的三重底线。与此相应，坚持这些原则的行为构成二级指标，包括保护当地自然和文化环境，支持当地社会经济发展、尊重当地传统文化和价值观念和遵守相关利益者之间的承诺。衡量这些行为的指标构成认证体系的三级指标，这些认证指标设定并非空中楼阁，全球旅游伦理规范、各类组织及国际性公约和宣言中对可持续旅游的规定，众多保护景观、文化和自然遗产等国际性文件中所涉及保护的准则和原则等，均可以成为考核指标设立的依据和来源。