论政策支持对优质教育资源发展的保障作用

陈振华，彭春妹

(1.华东师范大学,上海 200062；2.井冈山大学教育学院,江西 吉安 343009)

论政策支持对优质教育资源发展的保障作用

陈振华1，彭春妹2

(1.华东师范大学,上海 200062；2.井冈山大学教育学院,江西 吉安 343009)

教育的准公共产品性质决定了教育政策之于教育资源优质化发展的保障性作用，因为政策不仅具有引导和支持作用，而且还具有强制性的督促作用。政策的这种保障性作用既充分地体现在我国“重点校”形成与发展的历史脉络中，也充分地体现在现今各类教育资源的优质化发展以及各地对教育资源优质化发展模式的选择中。

教育资源；政策；保障作用

有研究者指出,教育作为一种培养人的社会活动,按西方公共产品理论所做的比较完善的解释,是一种介于纯粹公共产品和纯粹私人产品之间的准公共产品。教育的这种产品性质决定了政府应在教育资源配置中起基础性作用。尤其像我们这样一个人口众多、教育面临的问题很多、教育资源又十分短缺的发展中国家,更需要充分发挥政府的控制和干预作用,以集中必要的资源来扶植和资助教育发展的重点和最薄弱的环节,协调教育发展的规模、速度和学校布局,保证各类教育产品的协调生产［1］(P5-11)。而我们知道,国家对教育发展的控制和干预作用,一般都是通过相关的政策法规来实现,因为政策法规不仅具有引导和支持作用,而且还同时具有强制性的作用。这也就是说,教育的准公共产品性质决定了教育政策之于教育资源发展的保障性作用。没有政策支持,或者说没有科学、合理的政策支持,优质教育资源的发展就会失去明确方向；同样,有了科学合理的政策支持,但却没有得到地方政府的认真贯彻落实,优质教育资源的发展也会举步维艰。这也是我们总能看到一些地区,如温州、深圳、北京朝阳区等,尽管有了良好的经济条件,但其优质教育资源依然稀缺的一个很重要的原因。当政府未将教育纳入优先发展的轨道,当地方政府未真正地落实国家教育优先发展的政策时,再强力的经济后盾也不能确保优质教育资源得到良性发展。

一、从优质教育资源形成的历史看政策的保障性作用

尽管自2006年9月1日起,一直以来备受关注和诟病的“重点学校”、“重点班”制度随着新修订的义务教育法的正式实施而退出历史舞台,也尽管在高中教育阶段,“重点高中”早已悄然为“示范性高中”取代,但至今当人们谈及优质教育资源时,脑海里首先浮现的仍是“名亡实存”的“重点学校”。的确,尽管从内涵上分析,“重点”与“优质”是两个不可划等号的概念,但在我国特有的语境中,那种深深扎根于百姓心中的观念却是,“优质”的并非是“重点”,但“重点”的一定是“优质”。实质上,从当前我国中小学发展现状来看,我们大体上也可作出这样的判断:当前那些拥有优质教育资源的学校实质上多数都是“名亡实存”的“重点学校”,或者说,当前拥有优质教育资源的学校多是受了和受着“重点学校”的福荫而来的。而“重点学校”,诚如有研究者所指出的,“反映的是学校在政府教育资源配置格局中的地位,是一种典型的行政干预的结果”［2］(P93-96)。

在我国,基础教育的“重点学校”政策的形成有着较为特殊的历史背景。新中国成立后,面对人才匮乏、百废待兴的时局,原国家教委于1952年6月正式颁布《关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》,决定在全国兴办若干重点中学和师范学校,以逐步提高中学和师范学校的教育质量,培养合格毕业生,并通过办“重点学校”取得的经验来推动一般学校的发展。此后,中共中央、国务院于1958年颁布了《关于教育工作的指示》,由此开启了我国历史上的“教育大革命”:学校数量剧增、教育质量低下,较为严重地影响了教育事业的发展。所以,至1962年,原国家教委于12月又颁布了《关于有重点地办好一批全日制中小学校的通知》,要求在全日制中、小学校中挑出一批学校作为重点发展对象,切实提高其质量,使之成为我国教育事业中的骨干。我国“重点学校”政策由此初步形成,但其后不久则是随着十年动乱的到来而被迫废止。

文革之后,邓小平同志于1977年提出了“尊重知识,尊重人才”,“要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格的考试,把最优秀的人集中在重点中学和大学”的重要构思［3］(P492)。这为重点学校政策的重新发展奠定了战略基础。原国家教委也于1978年颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》,并于1980年颁布了《关于分期分批办好重点中学的决定》,较为系统地阐述了举办重点中学的意义。其后,原国家教委在1983年颁发的《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》中,又重申了办好重点中学的必要性。至此,我国基础教育阶段“重点学校”政策可谓最终形成,全国各省、市、自治区乃至县都先后形成了一大批重点小学、重点中学。重点中小学分布集中于县及县以上的大中城市。此后原国家教委于1995年又颁发了《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》,提出有计划、有步骤、分期分批建设的原则,将于1997年前后,分三批评估验收1000所示范性高中,这可谓是我国基础教育“重点学校”政策的延续。

“重点学校”政策的初衷乃“快出人才”、“出好人才”,它是我国在面临特殊的历史条件下所采取的特殊策略。在国家经济发展水平落后,教育资源严重稀缺且质量低下的境况下,利用“计划经济”强有力的行政干预模式,将数量有限的人力、物力以及财力等方面的公共资源集中投入到少数学校的发展中去,这是在特定历史条件下快速构建起能够支撑我国基础教育体系的中坚力量的最有效的方法。实质上,尽管“重点学校”政策所带来的负面作用经常为人们诟病,但20多年的实践似乎表明,集“万千宠爱”于一身的“重点学校”所获得的骄人发展的确为我国基础教育的发展和振兴,乃至社会政治、经济、文化的发展和振兴,做出了巨大的贡献。

由此,当我们处在今天的社会境况,站在教育公平理论立场之上严令取消“重点学校”政策时,我们应该意识到,重点学校的形成与消隐实质上都归于政策因素,其宗旨实质上都是为了教育的发展、为了社会的发展。没有当年的“重点学校”政策,我国的基础教育或许很难取得今日的成绩；而若现今不取消重点学校政策,则我们断不可能发展出更多的“重点学校”,让每一个适龄孩童都能得到最好的教育关照。所以,从重点学校形成与消亡的历史来看,科学的、合理的政策是优质教育资源发展的重要保障。

二、政策支持在各项教育资源优质发展中的作用

人们知道,对于教育的人力资源、物理环境资源、文本信息资源的优质发展而言,经济条件起着前提性的作用。对某个具体的学校而言,人们也许有足够的理由认为,经济条件乃是保证各项教育资源优质发展的唯一核心要素,但从宏观的层面来看,经济条件能否转化为优质教育资源发展的直接动能,还需科学、合理的政策支持。尤其是在国家整体经济实力趋好,但区域发展极不平衡的境况下,更需要政策这一有力的杠杆来保障优质教育资源的均衡发展。政策的这种宏观调控作用一方面表现在对各级各类教育提出明确的发展要求,如教育优先发展、免费义务教育、大力发展学前教育等,另一方面还表现在对不同类型的教育资源的发展与建设进行计划干预,促使其向“优质”发展转变。

(一)政策支持与教育物理环境资源优质化发展

从某种意义上说,教育物理环境资源优质化发展更直接地依赖于地方政府的经济能力。因为,在我国当前的教育管理体制下,国家及省级政府实质上很少直接干预地方的学校物理环境的建设,二者一般只从宏观的层面指明方向、提出要求和制定标准。如1986年国家计委发布的《中小学校建筑设计规范》(GBJ99-86)、2002年颁布的《城市普通中小学校校舍建设标准》(建标［2002］102号)、1987年颁布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》(JGJ39-87)、1988年颁布的《国家教育委员会、建设部城市幼儿园建筑面积定额》((88)教基字108号)等。其他的像省级、直辖市以及市级政府对辖区非直属学校提出的宏观方面的要求标准更是数不胜数了。一般来说,省级政府通常还会在示范学校、标准学校的评估认定中,将学校的物理环境条件纳入标准之中,以此来督促、规范、引导市、县、区级政府投入更多的财力来改善学校物理环境资源。

尽管教育物理环境资源的建设发展直接取决于地方政府的经济实力,但地方政府的经济实力并不必然地反映在学校物理环境资源的状况上。因为当一些地方政府并不具备卓越的远见和自觉意识而把重点放在招商引资、经济建设上时,教育往往成了次要甚至是边缘化的事业。在许多地方,我们都能看到一些地方政府在给企业或开发商用地时异常慷慨,但一涉及到学校建设用地则开始精打细算,更不用说给学校建设体育馆、图书馆了。所以,从这个层面来考量,来自上级政府部门的相关政策的确能起到一个强有力的保障、督促和引导的作用。

(二)政策支持与教育人力资源优质化发展

我们知道,就某个学校或地区而言,教育人力资源优质化发展的主要途径通常有两个,即引进优秀的人才和积极开展师资队伍的培训进修活动。在这两种主要途径中,地区的经济条件起着前提性作用,但要想将经济条件的这种前提性作用转换为地区教育人力资源优质化发展的驱动力,必须仰仗于相关政策的支持。只有将经济条件转化为政策优势,才能真正将优秀的应届毕业生或其他地区的名师、校长等吸引过来；只有将师资队伍的培训进修活动以政策的方式加以贯彻,使各级各类教育人力资源都能走上常规的专业发展之路,教育人力资源的的不断发展和成长才有可能。事实上,当我们从学校或整个地区的教育人力资源发展的实际来看时,吸引优秀的应届毕业生或从其他地区和学校挖来优秀的校长、骨干教师等并非常道,教育人力资源的优质化发展往往更要依赖于其职后的专业化成长。这种专业化的成长一方面固然需依赖于各种类型的职后培训,但另一方面还需仰仗于科学合理的成长机制和氛围。这种科学合理的成长机制和氛围通常由诸多复杂的因素构成,但其中尤为重要的莫过于教师积极性的调动与激励机制以及校长与中层管理干部管理权限职责的分配与考核机制等。正如我们现在在很多地区都能看到的,教师与校长的轮岗制,教师职称评定的条件,绩效工资、教师末尾淘汰制以及放权给校长但同时实行极为严厉的每三年一考核的制度等,实质上都是依靠政策的力量来促进和保障教育人力资源的优质化发展。政策支持对教育人力资源优质化发展的这种强有力的保障作用,我们只需比较一些经济技术开发区或高新技术园区与同一地区的其他普通行政区的教育状况便可明了。这些经济技术开发区或高新技术园区通常以高收入吸引优秀的毕业生、校长和其他地区的骨干教师加盟,但由于缺乏科学合理的政策支撑,这些优质的教育人力资源并未能起到带头和引领的作用,高收入不仅未能转化为激励教育工作者积极性的良药,反而成了转移或分散他们注意力的毒瘤。

而当我们把视线从某学校或地区拓延到整个国家时,我们则会发现教育人力资源优质化发展至少应切实抓好三个方面的工作:其一,均衡各地区教育人力资源的配置；其二,提升教育人力资源职前教育质量；其三,抓好教育人力资源职后专业化发展工作。就第一个方面,我们并不能寄望于从教者的甘于奉献之品格,而只能充分发挥国家政策的宏观调控能力,有计划、有步骤地去改善薄弱地区优质教育人力资源贫乏之局面。如当前正在实施的免费师范生及支教等政策实质上均是以政策之力来促进和保障地区间教育人力资源的均衡化发展。就第二个方面,教育人力资源的职前教育质量尽管更多地交由各级各类师范院校自主负责,但国家政策仍可以教师资格认定等标准来干预和引导教育人力资源职前的教育质量,尤其是在吸纳非师范院校毕业生从教方面,教师资格认定标准便是一面旗帜。因此,制定科学合理的各级各类教师资格认定标准,便是最大限度地去引导和保障教育人力资源的职前教育质量。就第三个方面,教育人力资源的职后专业化发展多由各地教育管理部门,如教师进修学校、教研室等具体负责,但在大的方向上,仍需国家进行调控和引导。尤其是在面临时代剧变、国家教育面临新的思路和方向时,更需要国家政策的干预引导,如进入信息时代后,国家统一组织的针对教师现代教育技术能力提升的大规模培训以及近来正在实施的“国培计划”等。由此可见,政策支持在教育人力资源的优质化发展中起着重要的引导与保障作用。

(三)政策支持与教育信息文本资源优质化发展

我们知道,就学校主体而言,除教材和教辅材料外,其他类型的教育信息文本资源的优质化发展多受制于经济条件。东西之间、城乡之间,其经济条件的巨大差异与学校所能占有的教育信息文本资源之多寡、好坏几成正比。因此,要突破经济发展不平衡给学校间教育信息文本资源所带来的限制,除了鼓励企业与社会各界人士积极捐助扶持外,还必须诉求于国家的宏观调控。由此,中央政府除要在教育信息文本资源的质量建设方面把好关外,如抓好教材及教辅材料的编写修订,严格审查工具书、课外阅读图书、音像制品及网络文本等资源的质量,还应逐步解决东西之间、城乡之间在教育信息文本资源占有上的巨大不平衡。实质上,从近些年的实践来看,教材及教辅材料的质量在逐步上升,并且还有不同版本供各地选择；正在实施的“农家书屋”工程对扩展农村学校教育信息文本资源也起到了一定的辅助作用；国家在《国家城市普通中小学校建设标准》(建标［2002］102号)、《农村普通中小学校建设标准》(建标［2008］159号)等学校建设标准文件中对生均占有藏书量所作出的规定也正督促和影响着各地政府及教育主管部门对学校建设质量的评估；“校校通”工程的大力实施也正逐步缩小着由信息时代所带来“数字化鸿沟”。由此可见,如若没有相关政策的大力扶持,单靠社会的爱心援助或坐等地方经济条件转好；如若没有相关政策的引导和框束,彻底放开教材及教辅材料等资源的市场,则教育信息文本资源的优质化发展即便可能也会多走许多弯路。

三、政策支持在教育资源优质化发展模式选择中的作用

我们知道,对于地区主体而言,其在面临教育资源优质化发展的任务时,通常有两种模式可供选择:其一,以学校现有框架为基础走内涵式发展道路的生成模式；其二,利用重点校或名校的品牌效应(包括国际上的名校)新建分校或合作办学的扩张模式。并且,从我国当前的发展实际来看,后者的运营方式大体上又有两种:其一,名校、地方政府以及第三方投资公司合作新建公办民助或民办公助性质的分校；其二,名校和地方政府合作新建或在原有学校基础上贴牌重组的纯公办性质的分校。尽管扩张模式在学界看来褒贬不一,但我国当前的实际仍是上述两种性质的分校或合作办学学校大量涌现,且势头不减。不仅国内诸如北大附中、清华附中、华中师范大学一附中、黄冈中学等这些凡是在国内稍有名气的学校都已拥有自己的分校,中外合作办学的机构和项目据统计至2005年底已达到1000多个,分布在28个省、自治区、直辖市［4］。表面上看来,地方政府在选择教育资源优质化发展模式时通常只需考量其经济条件,一般经济条件较好但教育水平相对落后的地区多愿意采取这种能立竿见影的扩张式发展模式。但如若细细考究,我们会发现,支撑起这种选择的除了地方政府的经济实力外,还有一个更为关键的因素,即来自上级政府及地方政府的相关政策支持。纵观我国中央政府近十几年来颁布的重要教育政策文件,我们会发现其中不乏支持性的政策条文。如1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就已指出:要“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”1999年教育部在《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》中更为明确地指出:“鼓励办学条件较好,教育质量较高的公办普通高中在保证本校规模和教育质量的前提下,采取多种方式与其他学校,社会力量联合举办民办普通高中。”进入新世纪后,随着我国对外开放格局的进一步发展,国际合作与交流的日益加剧,中共中央、国务院于2003年正式颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》以规范和引导中外合作办学活动,只不过其中明确规定:“中外合作办学者可以合作举办各级各类教育机构。但是,不得举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构。”到2004年,随着我国民办教育的不断发展壮大,中共中央、国务院又正式颁布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》以为我国民办教育的发展指明方向和提供法律保障,其中明确规定:“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；但是,不得举办实施军事、警察、政治等特殊性质教育的民办学校”。“公办学校参与举办民办学校,不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校正常的教育教学活动,并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格,具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施,实行独立的财务会计制度,独立招生,独立颁发学业证书”。在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中,我们也能看到,中央政府仍在积极地鼓励和支持这种扩张式的发展模式。如其中在关于办学体制改革的条文中明确提到:“深化公办学校办学体制改革,积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学,扶持薄弱学校发展,扩大优质教育资源,增强办学活力,提高办学效益。各地可从实际出发,开展公办学校联合办学、委托管理等试验,探索多种形式,提高办学水平。”

应该说,正是在这些相关政策的支持、鼓励和保障下,一方面民间资本得到了入主教育领域的许可证,投资者也愿意投资教育事业；另一方面,地方政府和一些著名学校展开各种形式的合作、引入国际优质教育资源以及制定相关的具体政策也便有了尚方宝剑。

［1］范先佐.教育资源配置:政府应起基础性作用［J］.河北师范大学学报:教育科学版,2006(2).

［2］吴颖民.从“重点中学”到“优质教育品牌学校”［J］.华东师范大学学报:教育科学版,2008(9).

［3］中央教育科学研究所.中华人民共和国教育大事记［Z］.北京:教育科学出版社,1984.

［4］姜乃强,冯华.教育对外开放新格局显现活力［N］.中国教育报,2006-10-25.

On Policies'Support Function to the Optimizing of Education Resources

CHEN Zhen-hua1,PENG Chun-mei2
(1.East China Normal University,Shanghai 200062,China；2.School of Education,Jinggangshan University,Ji′an 343009,China)

Education can be defined as a kind of quasi public goods.This property determines that optimizing of education resources is highly dependent on the support of education policies，because the policies not only play a leading and supportive role，but also a compulsory and supervisory role.The policy support function is fully embodied in the history of China's“leading schools”，in the optimizing development of education resources，and also in the choice of optimal mode of education resources nowadays.

education resources；policies；support functions

G40-011.8

A

10.3969/j.issn.1674-8107.2012.06.011

1674-8107（2012）06-0061-05

（责任编辑：吴凡明）

2012-08-20

全国教育规划课题“多元联动与农村优质教育资源发展方式研究”（项目编号：BIA100040）。

1.陈振华（1965-），男，安徽安庆人，副编审，教育学博士，主要从事教育基本理论、教师教育研究。2.彭春妹（1965-），女，江西吉安人，教授，硕士，主要从事教师教学、课程与教学理论与实践研究。