论公共选择理论对我国政府管理的启示

邱 实，韦海鸣

（广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁530001）

公共选择理论是用经济学方法解决政治问题的理论，也是促进政府决策制定与执行科学化的一个重要依据。公共选择理论虽然是西方社会思想理论的产物，但作为人类文明的共同成果，也存在有益于我国政府管理的内容。虽然我国与西方社会基本政治制度存在差异，但是从全球化发展大趋势看，公共选择理论对我国政府管理改革具有一定启示作用。

一、公共选择理论的涵义

公共选择理论（Theory of Public Choice）产生于20世纪40年代末50年代初，是在凯恩斯主义为主导的政府干预经济以及政府职能部门增加、规模扩张、资源利用不足、政府过度干预等问题明显化条件下产生的，最初由詹姆斯·布坎南等人创立。所谓公共选择，就是指政府的选择，是一种非市场的集体性选择。有学者认为，公共选择是一种政治过程，“公共选择就是人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策”［1］。丁煌教授认为，“公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论”［2］。由此可以总结出，公共选择理论实际就是一种集体公共选择问题，是一种非市场性的决策方式，是通过“民主政治”方式将公共产品及服务供给的“个人”选择转化为“公共”选择的一种机制，在市场配置基础上使政府对资源配置更加合理与充分。公共选择理论的代表人物布坎南认为，公共选择理论实质上是政治领域的观点，是以经济学工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生的。同时，美国经济学家穆勒也认为，“公共选择理论是用经济学的方法来解决政治学的问题”［3］。

公共选择理论在政府管理改革中的应用就是探究政府在市场机制条件下应该怎样选择，从而使政府与社会利益最大化。具体表现在，它是运用经济分析工具来研究非市场性的政治学问题，用非市场的集体选择即公共选择来启示并调整政府管理。其实质就是政府根据各种公共产品供给情况进行有效决策，在满足人民利益需求为前提的条件下，适当实现个体利益。

二、公共选择理论对政府管理存在问题的理性分析

（一）政府管理中的“政府失灵”理论

公共选择理论中关于政府失灵的论述，是当前众多运用公共选择理论推行政府管理发展与改革的理论基础。在公共选择理论中，政府失灵主要是指政府行为失败以及政府组织结构缺陷而导致民众诉求无法满足。现在学术界通常认为，这一理念是萨缪尔森提出的，“政府失灵”这个词是由“Government Failure”一词演绎而来。萨缪尔森的“Government Failure”是以政府对经济活动的干预为出发点的。他推论，如果政府无干预或控制经济的行为，那就不存在所谓的“Government Failure”。但是，目前世界范围的政府失灵主要是以市场为基点。根据公共选择理论的基础理论，笔者认为当前条件下的“政府失灵”与“市场失灵”有关。市场除了自身的调节之外，还受到众多政府行为因素影响。“政府失灵”是在市场基础条件下，由不恰当或过多的政府行政干预行为造成的。因此，政府要在其管理过程中调整政府行为，使政府更加适应市场发展，消除“政府失灵”带来的诸多问题。

（二）目前我国政府管理中出现的问题

1．政府行政机构过度扩张，机构臃肿膨胀

在公共选择理论中，政府被假设为“经济人”，政府中的个人也具有“经济人”的性质，从而政府及其组成政府的个人都存在追求最大利益的心理与行为。在追求最大利益过程中，政府规模逐渐扩大。就我国目前政府管理情况来看，政府规模扩大主要表现在两个方面：一方面是政府行政组织实体规模扩大，政府组织机构重叠，职能交叉，部门繁杂，责任不明。其直接原因就是扩大实体规模可以争取更多财政投入，在一定程度上能满足“经济人”的利益。另一方面就是政府支出过度。支出过度导致以政府“经济人”为中心的“经济利益链”或“经济利益圈”形成与不断固化，反过来促使政府扩大“花钱”范围与项目，从而满足“经济人”所追求的利益。

2．政府行政效率低下

在政府管理中，除了公共选择理论中所提的“经济人”假设，政府还兼具了提供公共产品与公共服务的角色。因为这一职能是无明显收益的，加之政府不计成本，并且由于政府对公共产品与公共服务的垄断，所以政府在履行该职能时表现并不是很积极，进而导致公共产品与服务供给不足。另外，由于政府缺乏竞争压力与有效监督机制，工作惰性便体现出来，从而导致整体效率低下。

3．利益不均衡性加剧

利益不均衡性主要体现在两个方面：一方面，在我国目前的社会经济领域中存在着很多“利益集团”。他们对政府政策的制定与实施有着巨大影响力。这些影响主要来自于他们对政治资源或经济资源的利用与控制，能左右法律与政策制定、资源分配以及财税政策等。另一方面，从政府部门角度看，存在着工作人员腐败与寻租行为。所谓寻租，即“寻求直接的非生产性利润”（directly unproductive profit－seeking，DUP），即政府工作人员利用自己能够掌握的公共权力进行“非生产性牟利”，或窃取、侵占他人及公共利益的行为。这是导致利益非均衡性的重要方面，是公权滥用的表现。

3.综上所述，提高湿地保护科学性，还要加大湿地保护投入，创新湿地保护载体，注重法制化的开展湿地保护相关工作，在标准化与规范化的原则下建立完善的湿地保护框架，从而系统化的解决湿地保护中的现实问题。

4．公共政策的制定脱离实际

由于利益非均衡性及“利益集团”的存在，政府必然会产生一种行为意识，即在制定政策过程中不可避免地考虑到利益集团的偏好以及自身利益的诉求。其直接后果就是公共政策实际上并不是“公共的选择”，不能代表或不能完全代表公共的意愿，这样的政策就必然缺乏可操作性与可行性。另外，由于政府对资源掌握的不平衡，所以信息也会不平衡。这也是导致政策制定者与公共沟通不足的重要原因。

三、公共选择理论对我国政府管理改革的启示

要解决政府管理中的主要问题，就需从公共选择理论出发，针对我国政府的管理改革，进行三方面探讨：一是市场体制下政府政治过程的法制化与规范化；二是在分权基础上政府在公共产品与服务供给上的改革与调整；三是如何在政府行为“平民化”趋势下正确使用与控制“民主”。

（一）在市场体制下实现政府政治过程的法制化与规范化

我国从建立社会主义市场经济体制以来，虽然基本实现了以市场体制运作各项事务，但是在大部分情况下，市场体制运作范围仍然主要集中在经济领域，而无法进入政治领域。实际上，市场体制中的“市场”不仅应该包括通俗意义上的经济领域的市场，还应该包括政府政治过程中的各项政治行为。

在代议制制度条件下，主要政治行为的实行首先要经过民众的基本认可。传统理论认为，采用投票的方式，并依据少数服从多数的原则，使民意得到贯彻，就是政治过程在市场体制下的一种表现。但是，奥尔森在《集体行动的逻辑》中认为，虽然选择是由个人作出的，但是决策是由集体作出的。加上信息传递的不均衡性，政治过程相对而言并无固定的市场性质。因为由个人选择组成的集体决策也会带有无知性和非理性的因素。“即使是现在较理想的民主制度，也仍然存在着＇循环的大多数‘波德效应’等投票悖论，有着‘多数人暴政’的可能，‘互投赞成票’导致政府规模扩张的问题等等”［4］，这都是代议制的明显缺陷和弊端。公共选择理论认为，可以通过在政治过程中引入市场体制来解决这些问题。只有完善产生集体行动方案的规则与章程，才可以获得合理的集体行动目标。这需要政府政治过程“市场化”。

就政府管理改革而言，让政府政治过程实现“市场化”运行，就必须实现市场体制的法制化与规范化。法制化主要是通过对宪法与法律的修改与制定来推动政府政治过程改革的，一套经济与政治制度的建立也都是依据宪法与法律原则。另一方面，规范化也很重要。规范化的表现就是要突出政府政治过程的规则性。布坎南认为，“要改进政治，有必要改进或改革规则，改进或改革做政治游戏的构架”［5］。因此，建立一套规范是相当重要的。法制化与规范化是一个整体，二者是不可分割、不可偏废的。

在国家这一政治共同体的组织形态中，人民通常把规则的制定与秩序的维持寄予代表、执行公共权力的政府身上，希望政府在政治过程中能够将公共权力中的“公共性”体现出来。但在现实中，政府并未能完全实现人民的这一希冀。政治中的各种干预行为以及各项人为活动并未遵守或并未完全遵守所制定的规则和既定程序。这种行为除了影响政府的政治行为和程序的原有规范之外，也在很大程度上干扰了市场规则和秩序，使市场原有的信息性与自发性被破坏，打破了既有的良性调节机制。市场规则的建立可以规范政治活动的秩序与行为，维护良好的政治活动程序。法制化的实现与规范化的落实，都以法律、法规的形式得以体现，确立政府行为的服务性，消除“人治”因素，打破“垄断”行为，实现依法治国，从而防止“政府失灵”现象的发生。

（二）在分权基础上对政府公共产品与服务供给职能进行改革

所以，必须在市场体制大前提及当前社会多元化基础上，对政府职能进行重新界定。其目的就是要打破政府对公共产品与服务的完全“垄断”，实现公共产品供给与服务的多元化，将市场经济中的竞争理念引入公共产品与服务供给的领域和范围，实现供给主体从单一化向多元化的转变，使政府将注意力重点放置在宏观调控上，而非直接的微观行政干预上。从公共选择理论角度看，在政治领域中，政府、社会及市场是一个相互联系、相互依存的整体，只有引入竞争机制，才可以提高效率，才可以向服务型政府迈进，才能使公共产品与服务的供给在满足人民基本需求的同时，也满足人民需求多元化的要求。

在改革该项政府职能的同时，政府还必须努力实现分权化调整，才可以有效配合其相关职能的调整。要实现分权化，政府必须实现组织结构的扁平化，引入大众参与，摒弃传统集权模式下层级控制的管理方式。分权化政府可以消除信息严重不对称及信息交流反馈阻塞的情况，降低管理成本，提升政府工作效率与公信力，进而使政府行政服务质量得到提高。有学者认为，“权力的下放与地方分权既可以使消费者多样化的消费偏好得到满足，又能使公共物品的成本与收益更直接相联，还可以在某种程度上克服消费者的搭便车行为”［6］。所以，政府相关职能的调整与改革必须在分权基础上进行。

（三）在政治“平民化”趋势下正确、有序地发展民主

“在政府管理的历史上，‘人’始终是一个基本的概念。”［7］在现代政府的运行与管理中，“平民化”即大众政治参与度越来越高，“人”的作用真正开始发挥。这一情况细化在政府管理中就是民主。公共选择理论中关于“非市场性决策”的理论认为，民主是政治程序规范化作用在公民选择上的表现，是决定公共产品与服务的供给需求问题的基础。所以，民主对于当前我国政府管理改革有着相当大的作用。

在当今信息化条件下，民主在政府管理改革中的作用更加明显。首先，从公共选择理论中的“市场交易”行为来看，民主使政治程序“市场化”，改变了传统的官民关系，形成了一种“双赢”与“互利”的类市场关系，拉近了官员与民众的距离，增强了二者之间的信任感，消除了长久以来的集权性，使政治参与成为一种大众行为，即“平民化”政治行为。其次，民主也促进了“政治－社会－经济－市场”融合，使政府权威性增强，权力的强制性减弱，政府的政治过程愈发成为一种双向交流、上下互动、广泛参与的“大集体决策－小群体行为”模式。再者，民主也促使公共选择理论偏向“工具理性”的性质向“价值理性”转变，反过来促进政府政治行为更加民主化，使政府与人民成为相互委托者与服务者的关系。

但是，公共选择理论中的“交易理论”同时启示：任何交换都是双向的，“民主”也并非是完美的、万能的。“民主”在政治过程中若不加以适当约束而任其发展，极易导致政府管理陷入“长久或循环”的“大众争议”中，使政府的效率在另一方面有所降低，无法实现服务及供给公共产品的职能目的。所以，我们不能追求“元叙事”形式的宏大“民主”，而应追求一种适合政府管理改革的、具有实际效力意义的“民主”。

另外，公共选择理论也启示我们，在进行政府管理改革时，不能忽视政府作为“经济人”追求适当利益的合理诉求。只有在适当“民主”的框架内，公共产品及服务供给运行正常，兼顾政府作为“经济人”的正当利益，才能符合社会主义市场经济建设要求。唯其如此，才能更好地调动政府提供公共产品及服务的积极性，促使民主政治顺利运行，从而实现我国政府管理改革的目标。

四、结论

公共选择理论虽然源于西方社会，但在我国社会主义市场经济条件下，仍可以被借鉴来为我国政府管理的改革工作服务。以公共选择理论为工具，既可以让我们认识到政府失灵、政府与市场的关系及以制度创新建设为基础来建设高效廉洁政府的现实性，又可以使我们警惕制度的时效性，注重对制度的及时修正和创新，为我国政府管理提供丰富的理论基础。不过，公共选择理论和其他西方政治经济理论一样，决不能对其照搬硬套，而务必要有选择地借鉴适合我国政府管理改革的内容，并在结合我国实际的基础上构建适合中国自己的政府管理模式。

［1］ 文建东．公共选择学派［M］．武汉：武汉出版社，1996：18．

［2］ 丁煌．西方公共行政管理理论精要［M］．北京：中国人民大学出版社，2005：315．

［3］ 丹尼斯·穆勒．公共选择［M］．上海：三联书店上海分店，1999：4．

［4］ 盛洪．如何将经济增长转变为文化繁荣［EB／OL］．［2006－09－18］http：／／www．dajun．com．cn／wenhua．htm．

［5］ 詹姆斯·布坎南．自由、市场与国家［M］．北京：北京大学出版社，1985：68．

［6］ 黎海波．公共选择理论与政府改革的“选择”［J］．贵阳：中共贵州省委党校学报，2010（3）：58．

［7］ 黄德良．政府管理的新模式：人本政府管理［J］．杭州：中共浙江省委党校学报，2004（5）：73．