我国农村户用沼气发展的现状、问题与对策

■中国科学院农业政策研究中心 蔡亚庆 仇焕广

我国能源消耗需求的增加和环境污染压力的加大，使得沼气作为一种可再生能源日益受到重视。2000年以来，我国政府对沼气项目的补贴幅度逐年增加，农村沼气快速发展。2001～2010年中央政府对沼气建设累计投资248.2亿元，其中182.7亿元用于农村户用沼气建设，占国家沼气投资总额的74%。在市场需求和相关政策的推动下，我国农村户用沼气池从2000年的848万户快速发展到2009年的3507万户。根据《可再生能源中长期发展规划》，到2020年我国沼气年利用总量将达到440亿立方米，其中农村沼气利用量将达到300亿立方米。

虽然我国农村沼气建设在国家优惠政策和投资的推动下迅速发展，然而这些投资的效果如何还存在一些争论。一些研究认为我国的沼气利用效率很低，部分地区的沼气池利用率只有40%左右，因此政府每年20多亿元的农村沼气建设存在严重的资源浪费；而一些官方的统计数据却显示我国沼气的使用效率较高。如农业部的一项调查发现2000～2009年，我国农村户用沼气池平均利用率高达92%。

我国已经是世界上最大的农村户用沼气池保有国，然而在沼气建设取得巨大成就的同时，我国农村户用沼气发展也存在一些制约因素。我国农村户用沼气池发展现状如何？我国沼气池利用效率到底处于何种水平？哪些因素影响农户沼气利用效率？对这些问题的准确回答都对我国未来沼气发展具有重要的指导意义。本文首先介绍我国农村户用沼气的发展情况，然后利用全国5省实地调研数据分析了我国农村沼气利用效率以及影响农村户用沼气利用效率的因素等，最后提出了促进我国农村户用沼气健康发展的政策建议。

我国农村户用沼气发展与相关政策演变

20世纪50年代末到80年代初，我国农村沼气曾兴起两次建设高潮，但均因技术不成熟等诸多因素制约而出现回落。20世纪80年代到2000年，政府加大了对沼气事业的科研投入，鼓励沼气发展的政策性文件相继出台，我国农村户用沼气以年均增长4.6%的速度平稳发展。2000年以来，我国沼气事业进入快速发展的新阶段。2001～2009年，我国农村户用沼气池从848万户发展到3507万户（年末累计），年均增长率高达17.1%，沼气占农村生活能源的比例由2000年的0.4%上升到2009年的2%，已经成为重要的农村生活能源。

2000年以来我国农村户用沼气的快速发展得益于国家政策的大力扶持，尤其是补贴政策的支持。2001年，为了促进农村小型公益设施建设，财政部下发了《农村小型公益设施建设补助资金管理试点办法》，明确提出要利用中央财政对沼气项目进行补助。根据该文件，农业部出台文件将沼气建设列为农村能源重点建设项目。2003年，为了解决农村户用沼气融资困难问题，国家推出了农村沼气建设国债项目，并出台了《农村沼气建设国债项目管理办法》。此后中央政府对沼气补助的金额大幅度提高，补贴范围也进一步扩大。中央政府在加大对沼气投资力度的同时，也要求地方政府增加对农村沼气发展的补贴。《农村沼气建设国债项目管理办法》要求，地方政府应具有相应的资金配套能力，申报项目时，地方政府要出具配套资金承诺证明。实施农村沼气国债项目之后，我国陆续出台了一批政策规范农村户用沼气的发展，其中《可再生能源法》的颁布将发展沼气提高到国家发展可再生能源的战略高度。《全国农村沼气工程建设规划（2006～2010）》进一步明确了“十一五”期间我国农村户用沼气的发展目标、规划布局及投资金额。

随着农村户用沼气补贴政策的完善，我国沼气补贴标准也持续提高。2002年国家开始对农村户用沼气进行补贴，补贴标准为西部地区每户补助500元，中部地区每户补助400元，东部地区每户补助300元，但补贴仅限于个别沼气示范县。2003年，随着沼气国债项目的出台，对实行国债项目地区的农户补贴标准为：西北、东北每户补助1200元，西南地区每户补助1000元，其他地区每户补助800元，补贴标准大幅提高。2009年，中央对农村户用沼气的补贴标准进一步提高，而且各地区补贴金额的差距也逐步拉大，对东北、西部地区每户补助1500元，对中部地区每户补助1200元，对东部地区每户补助1000元。补贴金额的提高以及补贴范围的扩大直接导致补贴总额的大幅度提高。2001～2010年中央政府对沼气建设的累计投资达248.2亿元，其中对农村户用沼气的投资额达到182.7亿元。2008年之前，农村户用沼气是中央主要的补贴对象，占中央沼气财政投资份额的90%以上，2008年开始，农村户用沼气占中央沼气补贴总额的比例虽然有所下降，但补贴金额仍保持较高的水平，尤其是2008年，中央对农村户用沼气的投资金额高达49亿元，补贴农户近420万户。

我国农村户用沼气池利用效率

为了较为全面地了解我国农村户用沼气发展情况和利用效率，2010年笔者对我国吉林、河北、安徽、四川和云南5省的1099户农户展开深入调查。在所调查的1099户农户中，有204户建了沼气池，建池比例为18.6%，与农业部的统计数据（19.6%）非常接近。

我们采用两个指标来衡量我国农村户用沼气的利用效率。一个指标是“沼气池使用率”，即当年在使用的沼气池占所有已建成沼气池的比例；第二个指标是“沼气池使用效率”，即农户沼气池实际使用时间占当地自然条件下每年最长可用时间的比例。例如，如果当地自然条件下沼气年产气时间为10个月，而农户沼气使用时间为1个月，则样本农户沼气使用效率为10%。

调查结果表明在204户建有沼气池的农户中，只有156户农户在使用沼气池，即从所调查的5个省的平均情况来看，农村户用“沼气池使用率”为76.5%。从分省的情况来看，云南农村户用沼气池使用率最高，达到91.3%。四川和河北省的沼气使用率分别为78.1%和60%，安徽和吉林两省农户沼气使用率较低，分别为45.5%和29.4%。由于我们所调查的绝大多数沼气池是在2000年之后建成的，因而大多数废弃不用的沼气池并不是因为年久失修而停用。

从农村户用“沼气池使用效率”来看，所调查5省的平均农村户用沼气池的使用效率为64.8%，最高的是云南和四川两省，分别为81.9%和62.9%，其次是河北和吉林，分别为60%和37.9%，最低的是安徽省，沼气池使用效率仅为12.9%。我国各地自然环境、沼气原料供应以及社会经济发展水平差异较大，导致了各区域沼气利用水平差异巨大。

影响我国农村户用沼气池利用效率的因素

我们进一步通过计量经济模型估计了不同因素对我国农村户用沼气池利用效率的影响。研究结果表明：政府的沼气补贴政策一方面可以提高我国农村户用沼气池的总体利用率，但另一方面，对已建成沼气池的使用效率具有负面影响。从全国的平均情况来看，沼气池补贴比例提高1%会使农户建设沼气池的比例提高0.3%，进而促进全社会沼气利用率增加0.20%；而补贴比例提高1%同时会导致已建成沼气池的使用效率下降0.47%，进而使全社会沼气池的利用率下降0.08%。从两种影响的加总情况来看，沼气池补贴比例提高1%会使全社会的沼气利用率提高0.12%。补贴比例的提高使得农户弃用沼气池的机会成本减小，导致已建成沼气池使用效率下降，究其深层次原因则可能是沼气补贴对象出现偏差，即补贴很可能给了实际上并不非常需要沼气的农户，而实际需要沼气的农户可能因为收入低等原因而无法建池。因为大部分地区政府补贴只占沼气池建设成本的一部分，另一部分需要农户个人出资；此外，我们所调查的大部分地区，农户需要先垫资修建沼气池，政府补贴次年才会到位，这种补贴方式直接影响了贫困农户的建池积极性。

同时，我们的研究还表明随着收入水平的提高，农户沼气池的使用效率也随之降低。由于富裕农户可能更倾向于使用其他能源，这意味着通过直接补贴建沼气池的做法可能并不能起到提高富裕农户使用沼气的效果。从区域差异来看，丘陵地区的农户沼气使用效率较高，山地和平原地区沼气使用效率差异不大。相比较丘陵地区而言，山区可能有着更加丰富的传统能源，如干树枝、枯草等，而平原地区则可以以更低成本获得外来能源，如煤炭、电力等。而在丘陵地区，既没有山区丰富的传统能源，也不能像平原一样以较低成本获得石化能源，因此，导致沼气池的使用效率在丘陵地区较高。此外，年龄较大的农户，其沼气池的使用效率也相对较高。

沼气池建成时间对农户沼气池使用效率有显著影响。沼气池建成时间越久，其使用效率越低。一方面，新建的沼气池由于采用最新的技术，因而使用效率较高，另一方面，老旧沼气池因为管理不善、设备失修而造成其使用效率低下，因此政府可以通过加大农村户用沼气后期的技术维护补助提高沼气池的使用效率。

促进我国农村户用沼气发展的建议

我国农村户用沼气在过去20年里取得了长足的发展，未来随着能源短缺和环境保护压力的增大，农村户用沼气还有较大的发展空间。但是，我们也应该认识到，我国农村户用沼气的发展也面临着一系列的制约因素，例如，随着农村居民收入的提高，农户可能更愿意使用天然气、电等清洁能源，使用沼气的积极性可能会下降。另外，从沼气生产的原料供应来看，近几年规模化养殖已经成为我国畜牧业发展的趋势，畜禽散养农户逐年减少，如何获得足够的原料来支持沼气生产也可能成为制约未来我国农村户用沼气发展的一个重要因素。

基于目前我国农村户用沼气发展中存在的问题和面临的新形势，我们建议政府相关部门对以下几个方面的政策进行调整，促进我国农村户用沼气的健康和高效发展。

一是调整我国农村户用沼气补贴政策。低收入农户更愿意使用沼气，而高收入的农户更倾向于使用液化气等更为清洁和便捷的能源。因此，未来沼气发展应该更加侧重于扶持贫困地区和贫困农户，富裕地区不应再是农村沼气发展的重点区域。同时对于政府补贴支持下建立起来的沼气池的使用效率要进行定期的跟踪评估，对沼气池使用效率较低的地区，应减少中央财政对这些地区沼气建设的支持力度。

二是加强现有沼气池的维护和后期的技术支持，是提高沼气池使用效率的有效途径。研究表明由于缺乏后期的管理和技术支持，大量的沼气池处在闲置状态。要提高现有沼气池的使用效率，不仅需要加大对沼气增温设备等配套设施的建设，更需要农村沼气服务体系的建立和完善。

三是无论是出于环境保护的目的，还是出于提供洁净能源的考虑，国家应出台鼓励畜禽粪便循环利用的政策和补贴措施，鼓励畜禽养殖农户建设和使用沼气。同时，进一步完善、细化可再生能源发展的政策法规，培育、规范沼气利用市场。制定沼气发电上网细则，核算沼气发电上网成本，对沼气工程发电上网电价予以财政补贴和税收优惠，强制电网企业收购沼气发电。