水库移民后期扶持政策效应传导机制与影响实现

郑瑞强

（江西农业大学经济贸易学院，江西 南昌 330045）

1 水库移民后期扶持政策价值理念

面对我国水库移民搬迁安置过程中出现的由于移民成本被低估、环境容量被高估等原因造成的移民就业矛盾突出、收入和生活水平普遍下降、基础设施落后、经济发展缺乏产业支撑、环境保护和生态建设资金匮乏等问题，国办发 [2006]17号《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（以下简称 《意见》）明确要求移民后期扶持要全面贯彻落实科学发展观，使水库移民共享改革发展成果，实现库区和移民安置区经济社会的可持续发展。

水库移民后期扶持政策资金来源主要为中央后期扶持结余资金、库区基金、财政专项资金、省级后期扶持资金以及社会帮扶资金。其目标为：通过政策实施，逐步建立促进库区经济发展、水库移民增收、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制。故，从投资主体、投资领域与投资产出领域分析，该政策是政府对于水库移民这一奉献群体补偿、扶持、开发的特殊表现形式，属于政府公共投资[1]。基于理论界对于 “投资效益是投入与产出的比较”的共识，认为公共投资效应是投资所产生的政治、经济、社会层面的影响及其产生的综合效益[2]。水库移民后期扶持政策属于政府公共投资范畴，其实施过程中对于政策涉及区域内的政治、经济、社会各个层面也将产生多样化的影响。本文即在理论分析的基础上结合J省LF水库移民后期扶持实践，就水库移民后期扶持政策效应传导机制、影响领域、政策效应实现障碍以及可能的对策进行探讨。

2 政策效应传导机制及影响表现

新时期水库移民后期扶持政策的颁布，标志着我国自20世纪80年代以来确立的水库移民基本生活保障扶持向移民安稳致富的长远生计保障扶持的战略转变：在扶持目标上，从 “强调移民生活温饱和生计恢复”转向 “工程建设和社会经济发展成果共享”；在扶持方式上，转变原来对于资金投放“短、平、快”效果的重视，从移民解困谋发展的角度出发，统筹兼顾，在采取移民直补资金扶持方式的同时，强化移民住房条件改造和村组基础设施建设、促进移民安稳致富及区域产业发展、移民自我发展能力培训等内容的扶持。

2.1 移民后期扶持政策效应传导机制

依据托克维尔的政策传导理论，政策传导机制是运用政策工具影响中介指标，进而最终实现既定政策目标的传导途径与作用机理[3]。由此，水库移民后期扶持政策效应传导机制表述如下。

（1）传导途径（或政策工具）：①政策安排，表现为各种规则，是整合社会各种力量和资源服务于水库移民后期扶持的合法与合理性依据；②资金配置，指移民后期扶持资金的数量、程序、监督检查等，受发放过程各利益相关者博弈的影响；③村组项目实施， 《意见》明确规定村组为后期扶持项目责任主体，因此村组项目实施也是贯彻落实后期扶持政策的关键途径。

（2）传导环节：①政策宣传时段，基于移民及其他社会公众对于后期扶持的政策预期发挥作用环节；②政策实施与评价阶段，通过移民后期扶持工作开展对于移民、安置区实体经济的传导效应，尤其是通过投资、管理实施等渠道发挥作用的环节。

2.2 政策效应传导途径的影响

2.2.1 政策安排传导途径的影响

（1）公共设施。长期以来，教育、交通、卫生等困扰移民发展的诸多问题，皆为公共设施落后所至。 《意见》提出：重点加强基本口粮田及配套水利设施建设，加强交通、供电、通信和社会事业等方面的基础设施建设。据2010年开展的J省水库移民后期扶持政策实施监测评估调查数据显示，2006年～2010年间，约3/4的移民后期扶持项目资金投向了公共设施建设领域；同时，后期扶持投资还可以带动大量的信贷投资、企业投资，促进库区和安置区公共设施建设。

（2）市场影响。大规模的移民后期扶持资金直补和项目投资，将诱致公共投资 “乘数效应”现象的发生，扩大市场需求，有效带动上下游相关产业发展，尤其是围绕满足基建行业所需产品的行业。但是，也面临着基建市场萎缩后的产能过剩问题。后期扶持资金投入，引发大量的就业机会，大量移民劳动力向二三产业转移，使得原来农村移民相邻互助关系式的社会资本维系纽带向货币化转变[4]，就业人口的增加带来农村发展过程中的劳动力价格较之以前上涨的现象。此外，一系列扶持政策和社会力量的帮扶使得区域产业获得发展契机，推动了农村工业化、特色农业的发展，改变了库区产业 “空壳化”现象。由于该方面政策效应发挥主要受到移民家庭劳动力数量、综合素质的限制，可能导致移民发展过程中的 “马太效应”。因为，多数移民致贫的原因通常为劳动力不足、经营条件差，这两方面的原因致使其在市场变化中获益甚少[5]。

（3）社会力量与社会资源。 《意见》鼓励社会捐助和企业对口帮扶，重视引导社会力量和社会资源参与移民后期扶持，推进移民安稳致富工作开展。因此，移民后期扶持为社会力量和社会资源参与农村社会经济发展提供了平台。

2.2.2 资金配置传导途径的影响

（1）移民家庭物质资本。移民后期扶持直补到人的资金标准为600元/人·a，共20 a。根据一年期整存整取人民币存款基准利率2.52%计算，可得大中型水库农村移民后期扶持资金的总现值为9 571元。调查数据显示，移民将获得的直补资金主要用于生活用品（56%）、生产资料（40%）及其他物品方面。通过资金直补，产生的影响是积极的，一定程度上提高了移民的收入水平，促进了农户物质资本的积累与发展；但后期扶持资金的发放也会诱发移民的非理性投资，如建房、耐用消费品的购买等，使得原本脆弱的家庭经济陷入贫困，尽管他们的物质资本可能也得到了显著增加。

（2）社区影响。移民后期扶持资金发放，可以提高移民个体和移民所在村组的经济实力。 但根据管理心理学中的社会福利不可逆性原理，移民后期扶持政策的实施，尤其是在资金分配对象的限定方面，对于同样做出牺牲的农转非移民、淹地不淹房移民、安置区二次移民及其他受影响群体作排除处理，在一定程度上影响了移民与非移民、移民村组与非移民村组、安置区与库区之间的融洽关系[6]；同时，不加区别地以移民身份为标准判别是否开展扶持，而不以移民实际发展状况和生计困难程度为基础，使得其作为政府公共投资以维护社会公平、促进社会稳定的目标出现偏差。

2.2.3 村组项目实施传导途径的影响

（1）具体执行层面。在管理体制上一般为 “县级负责、部门主管、乡镇组织、村组实施”。村组是政府与移民管理部门的纽带，是后期扶持项目的责任主体，负责项目的选择、建设、监管和与政府关系的协调。村民（由移民、非移民组成）是项目的直接受益者，在上级有关部门和村委的组织下参与项目选择、建设和监督管理。村组负责、村民参与的移民后期扶持项目实施：一方面，坚持规划先行，促进了移民发展、村组建设乃至更大范围的发展计划的协调，也为资源整合搭建了平台；另一方面，强调移民参与，关注移民后期扶持项目的选择、建设期间的投工投劳、全过程的监管督查，保证了项目建设质量和进度。

（2）能力提升方面。村组项目实施过程，尤其是其中的能力培训项目，是村组组织和移民与非移民能力的建设过程：有效的村民组织协调能力、移民参与能力、移民与非移民之间的合作能力、项目管理能力、社会资本的建设与运用能力，与其他利益相关群体的谈判沟通能力等培训的实施，为移民及其所在区域未来可持续发展奠定良好基础。

3 政策效应发挥实践的障碍与应对

3.1 LF水库移民发展概况

LF水库是J省一流域控制性工程，20世纪50年代开始规划，2002年开工建设，具有防洪、灌溉、发电供水、航运等综合效益的大（2）型水利枢纽工程，水库正常蓄水位65 m，汛期防洪限制水位61 m，防洪高水位67.94 m，总库容4.32亿m3。灌溉面积3.353万 hm2，装机为49.5万kW，年发电量1.56亿kW·h。库区内淹没范围涉及3县6个乡镇，39个村（居）委会，库区移民约1.9万人，淹没耕地1 933.33 hm2。水库工程规划与建设阶段跨度长、移民规模大且处于新旧移民条例交接时期，使得对其移民后期扶持实践的分析，具有较强的典型性和代表性。

2010年针对LF水库移民后期扶持实施的田野调查的数据分析显示，LF移民搬迁安置前，农村移民经济基础薄弱，经济收入主要来源于农业生产，收入来源单一。搬迁过程中采取的补偿依据为中华人民共和国国务院令第74号 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，标准偏低，人均前期补偿总额约为4 500元，搬迁后安置区基础设施薄弱，耕地资源减少（降幅约为30%～60%），加之移民的就业竞争力较弱等原因，使得其生活恢复与发展乏力，不能有效实现 “移民生活达到或者超过原有水平”的目标。

《意见》颁布后，83%的LF水库移民选择了资金直补扶持形式，其余无法核定到人的移民采取村组项目扶持方式。截止到2010年2月，经过阶段性的移民后期扶持，库区和移民安置区经济总量增加，生产生活环境改善，基础设施条件好转，生产发展后劲加强，移民经济收入提高，库区移民人均纯收入由2006年的2 157.5元升至3 012.5元，增幅为39.6%；安置区农民人均纯收入由2006年的3 844元升至5 562元，增幅44.6%。数据表明，移民的收入在不断提高，但与安置区居民整体人均收入水平相比，不论在增幅还是绝对值方面仍有较大差距。

3.2 对实践中一些问题的改善的建议

3.2.1 后期扶持重心的平稳转移

后期扶持资金重视解决移民最基本的生活问题和公共设施建设问题。经过这几年的后扶建设，LF水库库区和安置区生产生活条件有了根本性的改善。特别是，移民人口集中的库区移民村交通、饮水等问题得到基本解决，但是发展产业的资金明显不足，导致库区产业建设处于停滞状态，当地经济发展的主要矛盾转移到移民增收难方面，严重制约了库区经济社会的发展。

移民村广大干部群众迫切需要在产业发展、增加收入方面给予扶持。建议：移民管理部门与移民村组相结合，依据发展需求，统筹兼顾，把后扶资金整合，立足当地特色，面向市场，充分开发和利用库区旅游、渔业等资源，投资发展地方产业，兴办村级实体，发展村级经济，增强造血功能，帮助移民群众增收脱贫。在今后的年度计划中，允许移民及安置区根据各自的实际情况，自行调节生产开发资金使用比例，加大扶持移民发展种养产业和非农产业的力度，使基础设施建设和生产开发工作共同推进，相互协调，实现库区经济向低碳、效益型经济转变。

面对移民希望更好地利用后期扶持政策增收的要求，建议：加大对于移民生产开发的扶持力度，通过教育培训与典型示范、技术指导、资金扶持，促进移民增产增收；同时，由移民管理部门牵线搭桥，让移民村组与科研单位合作，充分整合移民村组的发展特色和科研机构的信息、技术资源，创新移民发展思路，探索 “移民管理部门搭台—移民村一村一品—科研机构协助”的发展模式[6]，达到移民安稳致富的目标。

3.2.2 稳步提高政策效率

在后期扶持资金的发放方式上，LF水库是按照季度通过 “一卡通”发放到移民手中的。调查显示，52%的移民认为这种方式不合理，6%的移民认为这种方式极不合理。主要原因：①由于农业生产投资的季节性，后扶资金的零散发放难以发挥规模效益，最大的可能是将后期扶持资金随收随支在生活消费领域；②缺乏最佳扶持时间的考虑，移民最需要的扶持的时间一般为搬迁安置期或发展阶段的项目投资期，而 《意见》中的时间安排不能做到在移民最需要扶持的时候得到发展资金，使得本应及时得到解决的问题由于资金匮乏而不得不延续、积压，使得后续工作更加复杂，甚至影响社会稳定；③忽视移民人口年龄结构问题，后期扶持资金发放及使用缺乏经济效率，后期扶持政策关注民生的突出表现是提高其生活质量和实现移民的全面发展，而当前“一刀切”式的资金发放方式对不同年龄阶段存在不同需求的移民，尤其是60岁以上的老年人与年轻人在扶持时间安排上相同，显然有悖于扶持的目的。

在项目管理方面，出现的问题主要有：①投资确定程序不规范，比如相邻村组的相同项目出现单价悬殊现象；②实施方案设计深度不够，对项目实施的指导性差，调查数据显示，37%的项目实施出现变更；③经济评价不全面，难以多角度判断项目建设的合理性，难以实现资金的统筹优化；④项目建设监管不到位，缺乏专业的技术力量和完善的监督制度；⑤验收移交不及时，43%的项目存在验收程序不规范、未进行现场检查、未编写竣工报告、未进行资金使用审计、未及时组织验收等；⑥完建项目缺乏有效的管护机制及规范的费用预算，影响了项目效益的持续性发挥。

因此，建议采取灵活的资金和项目管理方式，提高管理效率：资金的发放可按照年龄分层、现实境况，针对不同年龄结构设置不同的资金发放年限[6]，针对农业生产的季节性改进资金发放方式，针对移民建设资金需求变化进行发放等，以解决移民困难，促进发展。项目管理则应严格规范程序，搞好技术检查，试点社会监理，创新监管机制，充分发挥资金效益、项目效益，让移民群众得到更多的实惠[6]。

3.2.3 多举措保障移民权益

水库移民后期扶持核心目标是移民与非移民权益的一致性，手段为移民 “去移民化”，实现移民与非移民的全面融合，包括移民特殊群体意识的退化和移民身份的消除两个方面：

（1）应关注移民知识扶持，提高移民综合素质和认知水平，走出移民意识自我强化的怪圈。水库后期扶持中，存在着 “重经济扶持，轻知识扶持”，注重解决农村移民短期内的困难，而忽视农村移民的长远发展的问题。因此，应对适龄移民进行知识开发的扶持，加大移民生产技能培训，提高综合素质，增强其接受新技术新知识的能力，从而增强移民自身的 “造血机能”，才能走上 “逐步能致富”的正轨。加大移民生产技能培训是移民后期扶持的关键所在，也是从根本上实现与非移民在经济上、心理上、生活水平上达到一致的根本措施[6]。

（2）发挥政府主导作用，在全社会营造公平的发展环境，推动移民权益内容与保障向非移民权益获取的一致性迈进。移民后期扶持是一个社会经济系统工程，需要根据 《意见》建立长效机制，不能仅限于一次性补偿方法。这决定了移民后期扶持工作的复杂性和长期性，也就需要政府完善机构设置与政策配套。根据库区的具体情况，制定切实可行的经济发展、社会保障、区域帮扶等优惠政策，给予移民发展全方位的规范配套与扶持，统筹全局，整合资源，形成合力，发挥水库移民后期扶持应有效应，以促进移民安稳致富和区域社会经济的科学发展。

［1］欧斌.政府公共投资效应研究综述［J］.中国行政管理，2009（11）:64-67.

［2］王国敏，李杰.西部农村投资结构研究［M］.成都：西南财经大学出版社，2006:19.

［3］刘圣中.公共政策学［M］.武汉：武汉大学出版社，2008:126.

［4］唐勇智.非自愿移民的社会资本补偿——以丹江口库区移民为例［J］.湖南农业大学学报： 社会科学版，2011，12（1）:1-9.

［5］邵慧敏，肖圣飞.水库移民后期扶持资金使用效益影响因素分析及对策［J］.水利经济，2010，28（1）:67-70.

［6］陈建西，何明章.论工程移民后期扶持与可持续发展［J］.华东经济管理，2009，23（5）:158-160.