几种水权制度对我国的启示

王 磊

（山西省水资源研究所，山西 太原 030001）

21世纪以来，水资源短缺已成为制约中国和世界其他国家经济社会发展的一个重要因素。当前，世界各国正积极对水资源进行合理规划。水权管理作为水资源配置的有效手段，逐渐引起人们的高度关注，所以研究和分析现阶段存在的各种水权制度是十分必要的。

1 现存水权制度

“水权”包含水资源所有权、使用权、处置权、收益权等一系列权利，它是一组权利束。目前世界上主要存在以下几种水权制度：

1.1 沿岸所有权

沿岸所有权制度源自英国的普通法和《拿破仑法典》，当前仍是水资源相对丰裕国家水法规的基础，如法国、加拿大等。主要特点有：

一是获得水权需要两个必备条件：具有与水道毗邻的土地和合理性用水。即土地必须有水道经过，水权拥有者具有平等的用水权利，不得损害任何一方的用水权利。

二是土地所有权与水权是一个整体，当该土地所有权被转移，则相应的水权也被转移。但如果被转移的是与河道不毗邻的一部分土地，则该土地不拥有水权。

三是若水权拥有者被证实为不合理使用水资源，那么其权利就会受到遏制甚至丧失。

该水权制度仅适用于水资源较丰富的地区，而对于水资源较短缺地区则存在着诸多问题。

1.2 优先占用权

优先占用权制度在美国西部地区发展较为完善。该制度不承认用户对水资源的占用权，但承认用户对水资源的用益权。其主要特点有：时间优先，权力优先，先占用者对水资源有优先使用的权利；使用的目的必须能产生效益；水权一经出售，将丧失原有的优先权，将按照出售时间重新进行排序；具有水资源优先使用权的单位闲置不用、用于有害的用途或者与申请不相符的用途，则该权利作废。

1.3 公共水权

现代意义上的公共水权起源于前苏联，目前中国实行的即为公共水权制度。其主要特点为：

一是所有权与使用权是独立的，即单位和个人可以获得水资源的使用权，但水资源归国家所有。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）中规定了国务院代表国家行使水资源的所有权；农村集体组织具有对其水塘和水库水的使用权；单位、个人依法开发和利用水资源，其合法权益受到国家保护。

二是水资源的开发利用必须遵循国家的计划和规划。用水计划的制订和审批在《水法》中进行了规定，即必须统一规划水资源的开发利用，同时也对规划程序和审批权限进行了说明。

三是水资源的配置和分配通过行政手段进行。行政手段管理水资源的制度与权限在《水法》中进行了规定，水资源管理体制采用流域与行政区域相结合的方法，全国水资源的管理和监督由国务院水行政主管部门负责。

2 存在缺陷

上述几种水权制度在不同阶段的水资源状况下都曾对水资源管理与经济发展起到有效的促进作用，然而随着水资源供需矛盾的恶化，原有水权制度缺陷日益突出。一是以私有水权为基础的水权制度虽有明确的水权主体，但却限制了水权的享用范围，并缺乏水资源向高效率转变的有效引导机制，难以实现水资源的总体高效配置。二是公共水权强调对全流域制定计划配水，但却存在水权主体模糊的问题，在水资源供需矛盾严重的条件下，会引发用水户间的纷争。另外，水资源管理过程中的寻租行为也可能由行政配水方式引发，从而导致水资源使用效率下降和滋生贪腐行为。

3 发展方向

可交易水权最早出现在美国西部地区，该水权准许优先占用水权者在市场上出售富余的水量。该制度的理论源自科斯的交易与市场效率理论，三个关键点决定了该制度能否有效运行，即水权界定、水价与水权交易的管理。

第一，明确而且清晰是水权界定的关键点。如果无明晰的水权，水权交易将无法进行。然而水权明晰的界定是一个繁杂的过程，在此过程中，政府的影响十分重要，尤其是在公共水权制度国家，水权界定中政府的作用更为显著。

第二，合理的水价。水资源的开发利用成本不但要在所制定的水价中体现出来，而且水资源的稀缺程度也是制定水价的重要体现。如此，制定的水价才能起到促进节水效果，从而引导水资源从低效率区域转向高效率区域，水资源的总体配置效率才能得到有效提高。

第三，政府对水权交易的宏观调控主要是规范水权交易行为与减少交易成本。即建立和健全水资源的法律法规体系，从而使水权的清晰界定与水权的交易获得有效的法律保障；制定规则引导水权交易，从而使水权交易可以规范进行；设立水权交易管理部门，以水权管理为重点，监督和纠正水权交易行为。

由此可以看出，政府和市场相结合是可交易水权制度的本质。水权交易所需要的制度由政府提供，通过市场解决提升水资源的利用效率和配置效率。在水资源利用过程中不只消除了可能出现的市场失灵与政府失灵，而且政府和市场各自的优势得到了发挥。从实施效果看，该制度有效起到了促进节约用水与优化水资源配置的作用。

4 我国在水商品使用权方面的探索与实践

目前，我国在水商品的使用权转让方面做出了积极探索与实践。如2001年，漳河（起源于山西省，流经山西、河南、河北交界处）上游跨省份的有偿调水，经三省份有关政府以及水利主管部门的协商，漳河上游管理局和山西省长治市水利局签订了调水协议书。2001年6月，通过联合调度山西省长治市境内的5座水库，向河南、河北沿河村庄及农业灌区供水3 000万m3（按0.025元/m3的价格），从而解决了三省份长期的水事纠纷，使水资源得到优化配置和高效利用。同时，山西引黄入晋水价核算、山东淄博供水期货等均为水商品使用权转让尝试与实践提供了宝贵经验。

5 结语

中国对水资源的开发有着自身的特殊性与历史性，通过水权制度达到水资源的优化配置不能盲目照搬其他国家的模式，必须立足中国拥有众多水系的实际情况，把握全局。

通过对以上几种水权制度的对比，可以得出以下几点启示：一是必须坚持优先使用权的原则，保证水资源临近用户的优先使用权。这是水权交易的前提，更是水权制度公平性的体现。二是要结合各流域水系的条件与区域情况，制定水权制度。三是要完善初始水权的合理分配。水权制度是否成功、效果好坏大多取决于初始水权分配的结果，因此，必须做好初始水权工作。四是水资源管理体制的改革十分艰巨，不仅涉及技术等相关问题，还包含管理思路的转变。因此，不但要把水权制度的优越性充分体现出来，而且要与历史传统相结合，使其得到用水户的认可，从而更好地实现经济社会的可持续发展。

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