设立流域水资源管理委员会构想

2012-04-14朱白丹

水利科学与寒区工程 2012年11期

□ 朱白丹戴敏

设立流域水资源管理委员会构想

□ 朱白丹戴敏

2011年中央1号文件提出“实行最严格的水资源管理制度”，“完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制”。笔者认为，落实这一精神，似应设立流域水资源管理委员会予以组织保障，现提出个人思考。

一、设立流域水资源管理委员会的必要性

1988年我国颁布第一部《中华人民共和国水法》（以下法律法规名称都用简称），对依法管理水事活动发挥了积极作用，但也存在明显的“硬伤”，如第九条规定:“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。从语法上讲，“统一管理”与“分部门管理”本身就是一对矛盾:“统一管理”就不存在“分部门管理”；“分部门管理”就不存在“统一管理”。这种自相矛盾的体制从一开始就注定难以推行。实践中，水利部门强调“统一管理”，其他部门强调“分部门管理”，造成“依法扯皮”、“依法打架”的体制弊端。2002年8月29日，九届全国人大常委会第二十九次议修订通过《水法》，新《水法》吸取了过去十几年的经验教训，借鉴了国外卓有成效的管理模式，规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，强化了水资源的统一管理，成为新《水法》的一大亮点。

新《水法》虽然确定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但对于两者结合点的确定、事权如何划分未明确，水资源流域开发治理中仍难以消除行政分割和各种体制性摩擦。如第32条第3款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见”，执行主体规定的是“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构”。据此规定，具有管辖权的是：县级水行政主管部门、市级水行政主管部门、省级水行政主管部门、水利部、流域管理机构。但怎么分工？不明确，存在着事权不清、沟通不畅、运转不协调等问题。2011年1月，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号），提出“实行最严格的水资源管理制度”，严格水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理，水资源节约、保护、管理任务繁重而艰巨。面对这些问题和任务，必须有一个强有力的组织机构来协调、解决、落实。

二、设立流域水资源管理委员会思路

基于流域和行政区域水资源管理的繁重任务，现就流域水资源管理委员会的组织形式、组成人员和主要职责提出以下思路：

（一）借鉴流域防汛指挥机构。《防洪法》第39条第2款规定：“在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。”流域防汛指挥机构在该江河、湖泊防汛抗灾中，发挥了重要作用。目前，我国已设立了黄河、长江、淮河、太湖等流域防汛指挥机构。这一组织形式，值得流域水资源管理工作借鉴。

（二）流域水资源管理委员会组成人员。流域水资源管理委员会，由流域机构或者流域内某一省份的主要负责人任主任，流域内省级人民政府分管负责人任副主任，流域水资源管理机构负责人和流域内省级发改、水利、环保、交通运输等相关部门负责人为委员。流域水资源委员会办公室设在流域机构，由流域机构分管负责人兼任办公室主任，流域水资源管理机构负责人兼任办公室副主任，定期或不定期研究解决流域内水资源问题。流域水资源管理委员会决定的事项，流域内县级以上地方人民政府和有关部门必须贯彻执行。

（三）流域水资源管理委员会的职责和任务。1．贯彻落实党中央、国务院和《水法》、《水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等水法律法规关于实行最严格的水资源管理制度、水资源实行流域管理与行政区域管理相结合体制的要求，结合流域与行政区域实际，研究部署全流域水资源工作。2．听取流域与行政区域水资源工作情况介绍。3．协调解决水资源开发、利用、节约、保护中的重大问题，研究探讨化解行政纠纷，通报交流水资源总量分配、水资源论证、取水许可、水功能区管理、水资源保护、水事纠纷调处等方面的情况。4．研究落实水资源“三条红线”管理的措施。5．其他需要研究解决的问题。

三、对策建议

设立流域水资源管理委员会，还需做好相关配套工作。

（一）建立水资源流域管理与行政区域管理相结合管理体制的法规体系。《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，明确了流域管理机构的法律地位，强化了以流域为单元的水资源统一管理。但国家尚未制定与之配套的法规、规章，仅出台了有关取水许可、水资源费征收和涉及流域单项事宜的《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）、《长江河道采砂管理条例》（国务院令第320号）、《流域水污染防治暂行条例》（国务院令第183号）、《黄河水量调度条例》（国务院令第472号）等行政法规,现实需要制定和完善相关配套法规、规章。建议有关部门加快水资源流域与行政区域管理相结合管理体制的立法步伐，适时出台《水资源流域管理与行政区域管理条例》，明确规定设立流域水资源管理委员会及其组成人员，从法规层面顶层设计，为设立流域水资源管理委员会提供依据。

（二）建立联席会议制度。团结治水、相互协调是水资源流域管理与行政区域管理相结合的重要保障。《水法》对水资源实行流域管理与行政区域管理的规定是原则性的，作为一部调整水事活动的综合法律，不可能把所有事项、流域与行政区域的职权做出明确的、具体的规定，即便有明确、具体的规定，在实际工作中，仍会有许多新情况、新问题，需要流域机构与地方人民政府及其相关部门及时相互沟通协调、相互支持。建议建立流域机构与地方政府、水行政主管部门和有关部门联席会议制度。这个会议，可以是联席会议，也可以是流域水资源管理委员会的工作会议。

联席会议由流域机构、流域内省级人民政府及发改、水利、环保、交通等有关部门负责同志参加，流域机构有关内设机构和省级水行政主管部门为具体承办单位。流域机构负责人为联席会议召集人。联席会议一般可每年召开一次，也可以根据工作需要临时召开。联席会议议题由各成员单位提出，由联席会议召集人根据会议主题确定参会人员和议程。提交联席会议研究的有关事项，承办单位应根据需要，会前征求有关部门的意见。联席会议主要是协调解决水资源开发、利用、节约、保护中的重大问题，重点研究探讨化解行政纠纷，通报交流水资源总量分配、水资源论证、取水许可、水功能区管理、水资源保护、水事纠纷调处等方面的信息，协商解决需要协调一致的具体问题，对水质污染、水事纠纷等社会敏感案件或社会影响大的案件，及时沟通，共同研究解决方案。联席会议研究确定的工作意见和决定，根据需要形成会议纪要。联席会议形成的决议、决定，各成员单位和有关单位、个人要认真执行。执行中遇到新情况、新问题，要及时通报，由流域机构会同省级人民政府协调，或提请下次联席会议研究。

（三）建立考核制度。实行最严格的水资源管理制度是各级政府主导的管理行为，关键是明确各级政府作为水资源管理的责任主体，承担管理和保护水资源的主要责任，并在政府的引导下，让用水企业和个人充分认识水资源的宝贵和稀缺，主动承担起节约和保护水资源的义务。流域和行政区域应着力建立水资源管理责任和考核制度，明确政府、流域机构、地方水行政主管部门、相关部门、行政相对人在水资源管理中各自的责任。在对下一级政府水资源“三条红线”管理考核中，征求流域机构意见。考核结果交由干部主管部门，作为衡量被考核地区科学发展水平和转变经济发展方式业绩的重要内容，把水资源管理考核结果与地方相关领导干部和相关企业负责人的利益相挂钩，作为任用、提拔和行政奖惩的依据之一，实现流域和行政区域水资源和谐发展。