生态补偿在流域水资源管理中的重要性

钟志强

(江西省赣抚平原水利工程管理局 南昌 330096)

中国是水资源较为缺乏的国家之一，黄河断流已经成了常态，长江流域出现的各种严重污染，已经严重影响到该流域的经济发展。为了改善当前水资源匮乏以及严重的污染问题，生态补偿成为当前最重要的管理模式。

生态补偿是指政府运用自己的经济地位，参与社会经济活动中的资源重新分配，同时辅之于市场和经济的调节手段，让污染者付费，保护者获得补偿的方式，从而实现该流域间的社会财富再分配。目前这种方式已经广泛地运用到国内各大流域水资源，经过多年的实践，已经总结出相当成熟的经验，能够初步实现维护、恢复和改善流域水生态系统，增强水生态系统的服务功能，同时不断促进水环境好转的目的。

通过利用政府的干预和市场机制，让水流域的上、中、下游，间域，生态环境的保护者，受益者以及破坏者之间，形成一条各有制约的经济链，从而实现整个流域的治理，甚至达到跨界防治目标，正是生态补偿在流域水资源管理中的重要性的体现。

2011年，中央已经提出“实行最为严格的水资源管理制度”，并且生态补偿机制在建立水功能区限制纳污制度中已经明确，同时中央政府也明确提出，在“十二·五”期间，将会建立完整的生态补偿制度。由此可见，国家将会对水资源的管理高度重视。

1 当前国内水资源分布的特点

中国的水资源分布极不均衡，呈现出典型的南多北少，东多西少的格局。目前淡水资源总量为28000亿m3，占全球淡水量的6%，全球排名第4，总量虽多，但是如果被接近14亿的人口基数平均，中国便成为全球水资源最为匮乏的国家之一。

同时，由于每年水资源污染严重，已经严重影响到城市发展的进程并危及到普通居民的饮水安全。再加上东部、南部地区又出现了水污染问题，造成有水饮不得的困境。

目前国内各大流域水资源出现了开发程度较高的状况，长江、黄河等枢纽都已经有相应的水电站，造成这些流域的流态和水文出现了明显的变化，同时也影响到了生态的变化。水资源发达的地区，往往也是污染最为严重的地区。丰富的水资源并不能够保证安全健康的饮水环境，例如:珠三角、长三角等地区，不是没有水饮用，而是没有安全水饮用。

2 生态补偿在跨界流域治理方面的重要作用

因为国内的水资源分布严重不均，每个地方流域的水资源利用程度不一样。这个特点在国内普遍存在，比如:南部和东部，水资源分布丰富，这就给过量取水和排污提供了可能，而在改革开放的前30年中，这些水量丰富的地方，恰恰出现了严重的污染危机。比如:南部的珠三角和东部的长三角为了取得快速的发展，长期忽视对水资源的治理，造成这些地区水污染严重的现状。对这些经济优先发展地区，通过水资源的收费来对我国西部和北部进行补偿，特别是对排污费的征收，将会极大地提升对中国西部和北部的补偿力度。

3 生态补偿在跨流域调水方面的重要作用

南水北调，东水西进的展开对于缓解西部和北部缺水问题，起到了非常重要的作用。生态补偿自然是一个非常重要的渠道。除此之外，国家的治水经费也是重要的一部分，不过相比而言，生态补偿的作用更为明显。在南水北调的过程中，应该本着谁受益，谁补偿的原则，换句话说，就是急需要用水的北方要对实施供水的南方给予一定的补偿。受水区是调水后生态环境变化的主要受益者，那么对于失去水源的供水区的环境变化，则需要受水区给予一定的补偿，从而让供水区的生态环境面貌得到一定改善。比如:保持供水区的土壤和优美景观，促进生物的多样性。

南部的快速发展引起的水资源污染能够通过南水北调工程，通过生态补偿机制，获得大笔的治理经费，再加上社会筹集来的生态补偿资金，以及国家代表受水区提供的生态补偿资金，则能够形成合力，对于南方水资源流域的生态治理起到非常好的作用。目前经过数年的发展，南方的水资源质量得到了有效的改观，环境恶化已经得到有效的抑制。

4 生态补偿在水资源开发上的重要作用

水资源是最清洁的能源之一，所以国家一直都非常重视水资源的开发，兴建了三峡工程、小浪底工程等等。这些水利工程的建设，一定会对该流域周围的发展造成一定的影响，三峡库区就一度迁移了十多万居民。这些迁移的费用从哪里来，生态补偿机制的出现，能够很好地解决这一难题。

生态补偿机制，能够为改善水利工程周边生态环境作出贡献的人给予补偿，同时利用生态补偿资金，又能够对破坏的生态环境进行修复，有效保护水利工程以及周边的生态环境，从而让因为水利开发导致环境恶化的可能降到最低的限度。

通常而言，水利工程一般具有发电、供水、灌溉等综合系统服务功能，发电开发的业主或者公司是最大的受益者，河流流经地区的城市和农村因为获得显著的灌溉和供水也是重要的受益者。因此，水电开发公司以及河流流经地区的受益者就成了生态补偿资金的支付者，当然生态补偿支付不是这些受益者的平摊，而是根据利益的大小，按比例的进行支付。

那么对于一个水利工程而言，生态要补偿多少?这就要将水电开发造成的外部经济完全内部化，生态系统服务功能遭到什么样的破坏，就是应该补偿的基本依据。水利工程建成后，用户生态保护和建设的资金总额不能是河流生态系统功能缺失的负效应之和。换句话说，就是生态补偿的金额应该大于河流生态破坏需要治理的经费，这样才能够让生态免遭破坏。

生态补偿所获的资金如果不能够完成对生态环境的修复，那么就要依靠行政和市场手段，来共同促进生态的保护和建设。政府应该针对水利工程的具体情况，建立生态补偿专项基金，并以政策扶持的方式来支持生态项目的重点建设。利用生态补偿机制的市场化运作，开展上、下游水资源交易的生态补偿，以及排污权、灌溉权等生态补偿。

5 生态补偿在水资源流域跨界断面水质污染上的赔偿作用

目前国内的水资源已经出现严重的环境恶化趋势，比如:珠三角、长三角地区，因为上游地区发展愿望非常迫切，但是对于上游的水资源治污资金的投入和技术投入相对较少，导致上游出现严重污染，下游也受到牵连。下游想要获得健康安全的水资源，需要自己进行治理。那么这个治理经费从哪里来?上游地区受益方自然成为生态补偿资金的重要支付人。相反，如果水资源流域上游，在大力发展经济的同时，也投入了大量的资金用于环境的治理，流出的水源非常干净，水质完全达到标准，那么此时该流域的下游，就成了受益方，此时就应该支付一定的资金补偿上游。

将同一水资源流域的水质目标经济化，就能够消解上、下游利益失衡问题，增强上、下游对水资源保护的积极性，不会出现上游干活，下游享受的畸形发展。

6 生态补偿在限制开发区方面的重要作用

在全国建设开发区的热潮中，限制开发区的建设也同样重要，那么限制开发区包括哪些地方呢?天然林保护区，湿地保护区，草原退化地区，石漠化、荒漠化地区，水土流失严重地区，草原退化地区和自然灾害频发地区等等。这些地区需要重建或者恢复建设生态，需要大量的建设资金，这些资金的来源，依然是通过生态补偿机制来实现。

限制开发区恢复生态环境非常重要，目前国内这样类似的限制开发区已经呈现逐年扩大的趋势，每年用于植树造林和绿化的费用有数百亿。从20世纪50年代的砍树英雄，到现在的植树英雄，说明国家在通过退耕还林、还原湿地、关闭污染矿点、加大废弃矿坑治理、上马水利工程来保护水土流失。其最终的利益获得者，是整个国家的公民，而对于因为这些生态环境恢复工程，引起的居民搬迁工作，损害了这些限制开发区的居民的利益。但利益获得者依然是整个国家的居民。

遗憾的是，这些限制开发区的生态补偿力度非常小，很多都是通过地方财政的自我补偿，所以恢复限制开发区的生态环境治理效果不佳。虽然经过数十年的植树造林，北方的沙尘天气依然频繁。因此，加大补偿力度已经成为共识，那么如何解决生态补偿问题呢?很多专家建议可以通过发行国债，通过征收生态补偿税等方式对这些限制开发区进行补偿。

总而言之，以上五种生态补偿在水资源流域管理上的重要性并不是完全割裂的，而是互为补充、相互交叉的。当然要想彻底释放生态补偿的作用，就要积极引导全社会各个阶层的参与，拓展生态补偿的市场化道路。通过社会化运作，建立完善的国家、流域、地方、区域，以及行业多层次交叉式的补偿系统，形成以政府为主导，市场运作为核心，全体公民参与的多元化生态补偿机制，这样才能够真正发挥出生态补偿在水资源流域管理上的重要作用。❋

1 叶闽，杨芳，王孟.长江流域排污权交易制度框架设计研究［J］.人民长江，2011(1):42-43.

2 陈兆开，施国庆，杨涛.黄河流域水资源生态补偿问题研究［J］.人民黄河，2008(2):30-31.

3 李怀恩，尚小英，王媛.流域生态补偿标准计算方法研究进展［J］.西北大学学报 (自然科学版)，2009(8):39-42.