“股田制”改革的实践探索及对河南省的启示

暴 元

（河南师范大学 政治与管理学院，河南 新乡453007）

一、“股田制”基本特征

早在上个世纪90年代，“股田制”作为一种创新的农村土地经营制度在中国南方悄然兴起，随即受到众多地方政府和专家的肯定。“股田制”也称农村土地股份合作制，是指在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，以土地承包合同为依据，以农民自愿为原则，让农民以对土地的使用权作价入股，建立土地股份合作社。合作社内部成立股东代表大会、董事会、监事会等组织负责其运营，合作社或者自己经营集中起来的土地，或者对外招标租赁由大农业生产者经营，或者与大农业生产者一起进行股份制经营。农民凭借土地承包权拥有土地股份公司股份，并按股分红；土地股份公司作为财产的法人主体，可以将土地作为一种价值化的资产，直接投入生产经营中实现增值，也可将土地作为一种资本投入，实现土地资本经营的企业化、集约化、市场化，从而有效合理地配置资源，提高经济效益，真正使国家、集体、农民三者都找到合理的定位和合法的利益保障。

股田制具有以下特征。

（一）“股田制”是一种集体经济

股田制改革的只是组织形式和所有制实现形式，它的公有制性质没有任何改变，具有全员入股、合劳合资的特点。股份合作制经济是劳动者的劳动联合与资本联合的集体所有制经济，是社会主义合作经济的一个突破。

（二）“股田制”是一种合作制经济

股田制把生产资料由个人直接占有变为共同间接占有，由个人支配变为共同支配，由个人决策变为共同决策，劳动者通过劳动获得工资，根据所持股份按股分红，充分体现出劳动者劳动的联合和资本的联合。

（三）“股田制”具有清晰的法律关系

从法律视角来看，股田制既带有合作制的特点，又有股份制的特点，从而确立了更为广泛的权利义务关系。“首先，从所有制关系上看，集体全部财产归集体所有，但归个人占有，共同使用，民主管理；其次，从分配关系上看，股田制实行按劳动和按股份分配相结合，留有公共积累；最后，从农民在集体经济组织中的地位上看，农民既是劳动者，又是财产所有者，通过劳动和资本双重结合形成利益共同体”［1］。

“股田制”改变了传统的土地经营方式，创立了新的土地流转形式，是对家庭联产承包责任制的完善和发展，能够适应我国农业现阶段生产力水平和进一步发展的要求。

二、“股田制”探索与成效

经过多年的摸索与实践，“股田制”正显示着它的蓬勃生机，农民除了以土地使用权入股外，还可以资金、技术、设备入股，许多地方还把股份制从集体农业用地领域扩展到集体资产甚至是集体建设用地领域，为下一阶段在各地推行农村股份制改革积累了丰富的经验。

（一）“股田制”的探索与实践

1．广东佛山市南海区的实践

广东佛山市的股份制改革起步很早。上世纪八九十年代正是沿海地区实现跨越式大发展的二十年，随着经济和社会发展形势的变化，农村产业结构、生产方式和分配方式发生较大变化。农村经济发展也面临着前所未有的问题：一是由于乡镇企业异常发达，需要吸纳大量农村劳动力，而农村劳动力也想增加非农收入，于是纷纷脱离土地进入工厂；二是劳动力的转移造成大量土地利用率低下，不利于传统农业向现代农业的转变和农业结构性调整；三是日益壮大的农村集体资产需要加强管理，使农村集体资产保值增值成为新的挑战和压力；四是城乡一体化建设中的“征地难”、“统一规划难”的问题需要解决，这一系列问题的焦点都是土地问题，土地相对固化成为阻碍农村经济和社会发展的最大障碍，也推动佛山市走上了股份制改革之路。

其具体做法是：（1）清产核资。对集体经济组织的资产和债权、债务进行全面清查，并填好财产清单，设立台账登记造册。（2）资产量化。除公益性设施外，对现金、流动资产、承包土地、固定资产等集体经营性资产进行评估，然后资产量化，将集体资产从实物形态量化为价值形态。（3）成员界定。以户籍关系为基础，在本集体经济组织内部，确定享受量化配股人员的数量和名单，并向村民或社员公布。（4）股权配置。根据量化资产的价值和配股成员的数量，主要设置集体股、个人股和募集股（现金股），并制作股东名册和股权证书，列明每个成员持有的股份的性质、股数、每股面值和股权总金额，并以人或户为单位发放股权证书。

2．浙江温州市的实践

温州市的情况与广东佛山市有所不同。作为全国农村改革试验区，温州市承担着农村集体资产产权制度改革试验任务，所以其推进农村改革的指导思想是：进一步理顺村级社会管理组织和集体经济组织关系，全面推进村经济合作社股份制改革，深化农村集体资产产权管理体制和运行机制，完善农村集体资产产权制度改革配套扶持政策和措施，促进农村资源要素市场化流转与配置，加快城乡一体化建设。

其具体做法是：围绕上述指导思想，温州市委市政府连续两年制定出台了一号文件［2］，作出了以“三分三改”为核心的统筹城乡综合改革战略决策。“三分”是指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开就是通过建立村经济合作社，把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农民居民社会成员身份和经济成员身份分开，由村经济合作社行使经济职能，即代表全体社员行使集体财产所有权和维护社员合法权益；资地分开是指把非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配置；户产分开是指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换为改变。“三改”是指股改、地改、户改。股改就是对村经济合作社实行股份合作制改革，其中的经营性资产通过股改建立股份经济合作社，土地、林地等资源性资产通过股改建立土地合作社；地改就是农用地在“三不变”（权属不变、用途不变、量质不变）的前提下，由土地合作社组织进行规模化流转或经营，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地和城镇土地一样，同样可以进入市场；户改就是以实有人口、实用住所，即按居住地登记户口的户籍管理制度改革，取消农业户口与城镇居民户口分类。

3．重庆江津区的实践

近年来，重庆市江津区大力推进农村土地股份合作制，以建立土地承包经营权登记薄和颁发新的经营权证书为重点，实现土地承包关系稳定和证、账、薄、地“四相符”为目标，开展确权颁证工作，大力发展农村土地合作社，促进农村土地流转。

其具体做法是：一是“政经分离”促“股改”。把村“两委”组织和村级集体经济组织分离，对本村内除已颁证给集体经济组织成员的承包地、宅基地、林地以外的集体资金、资源、资产进行股份制改革，村“两委”成为单纯开展本行政区域内社会管理和公共服务活动的村民自治组织；村集体资产经营管理公司组织开展新农村基础设施建设、综合整治治理、集体建设用地复垦等经营性工作。二是“包营分开”促“土改”。把土地承包权和土地经营权分开，用土地承包权资源入股组建土地股份合作社，合作社的土地在保证权属性质、用途、质量的前提下，可委托村集体资产管理公司或融资其他企业对土地统一整治治理，促进规模化、集约化、产业化经营。三是“住产分离”促“户改”。把居民住所与农村产权分置管理，使农民在农村享有的各项权益不因住址和户口转变而改变。经过“股改”、“土改”的转户居民作为原农村集体组织成员，享有土地承包权、宅基地用益物权、集体经济收益权等，同时享有城镇居民的养老、医疗、教育等公共服务和社会保障待遇。

（二）“股田制”的实践成效

佛山、温州、重庆通过股田制改革有效地解决了农村经济社会发展中的突出问题，促进了农业、农村经济的发展和社会稳定。

1．激活了农村生产要素，实现了农业规模经营

通过土地承包经营权入股，把分散的土地承包经营权以股权的形式确定下来，有效地解决了小规模分散经营和土地撂荒问题，土地由集体统一经营管理，促进了土地使用权流转，促进了规模化、集约化经营。

2．促进了农村劳动力转移和二三产业全面发展

通过对农民的土地承包权作股量化、参与分红，农民不管是否直接从事农业生产，都可获得收益，促进了农民从事非农产业，有效地促进了农村劳动力向二三产业转移。例如，佛山市集中了部分耕地和山坡地用于二三产业建设，既解决了非农产业发展征地难、开发难的问题，又节约和保护了耕地资源，提高了土地利用率；既获取了大量的土地增值收益，保护了农村集体和农民的收益，又降低了乡镇企业的发展成本，提高了农村非农产业的竞争能力。

3．有效地保护了农民利益，增加了农民收入

长期以来，土地一直是农民生存、发展的社会保障和物质基础，如何在统筹城乡发展中有效地保护农民利益，是各地一直迫切希望解决的重要问题。农村股份合作制为保护农民利益提供了较好平台。一方面，通过将包括土地在内的集体资产作股量化，给农民配股分红，使农民能够获取稳定的收益，例如，佛山市2011年农民人均分红达3106元。另一方面，随着农村集体经济实力不断增强，部分村社有能力为农民提供社会保障和福利，例如，佛山市建立了合作医疗、退休金发放、升学参军补助等保障制度，还通过修建道路、学校、幼儿园、绿化环境等公共基础设施，改善了农民的生活环境，提高了农民的生活质量。

4．解决了农地产权不清问题，实现了产权制度创新

“股田制”的建立就是用市场机制来激活农村发展的内生动力，在制度上，用明确的股份制代替原来模糊不清的集体所有制，但不改变集体所有性质；在组织形式上，以股东代表大会制代替原来的领导干部家长制；在组织管理上，以章程、合同等规范股东的行为，代替原来以权力约束农民的行为；在利益分配上，以按股分红、按资分配代替原来的平均分配，使得改造后的农村集体经济更能反映农民意志，逐步与市场经济衔接。

三、“股田制”对河南省探索集体产权制度改革的启示

他山之石，可以攻玉。各地探索实践农村土地制度改革的方式方法虽略有不同，但都建立在农村股份制改革的基础上。随着农村股份合作制的不断完善和提高，切实有效地解决了农村经济社会发展中的一些矛盾和问题，增加了农民的财产性收入，促进了农业、农村经济的发展和农村社会的稳定，取得了明显成效，这些实践对于河南省集体产权制度改革有以下几点启示。

（一）河南省可适时推进股田制改革

河南作为农业大省，正在探索“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的‘三化’协调科学发展”的新路子。保障粮食安全、提高农地规模效益、增加农民收入是不可回避的问题。而“股田制”通过土地产权制度改革，很好地解决了承包制下农地产权不清问题，促成了土地市场流转基础上的规模经营，既能使农户对土地使用有较强的稳定感，又能适应农业现代化需要，使土地经营规模不断扩大，农民收入不断增加，具有明显的制度创新绩效。因此，河南省应当适时推进股田制改革。

（二）因时因地，注重层次，分步推进

股田制像任何制度安排一样，需要一定的经济社会条件，如当地农村二三产业比较发达、集体经济实力较强、有较高的经营管理水平和民主管理意识、农村商品经济比较发达、有较强的市场意识等。推行股份制改革应因地制宜，划分层次，分步推进，不能一蹴而就。当前在河南省统一的土地流转市场还未形成，城乡分割体制还未打破，各地区生产力水平还有较大差异，在不同地区存在不同的土地经营制度和不同规模经营形式。股田制只是实现土地规模经营多种形式中的一种，并不是唯一模式，选择什么样的土地经营制度和规模经营形式，要看当地的非农产业发展水平、劳动力转移状况等因素。可以将全省“股田制”改革具体分为三个步骤。

第一步，是在省会和各省辖市周边的村集体中推行。这里的村集体与城市的发展紧密相连，在城区扩张中首当其冲，农用地较少，农民大多进城打工，对土地依存度很低，适宜推行股份制增加其财产性收入；另外，由于靠近城区，其集体资产的保值增值效益本就十分明显，实行股田制后，通过统一运作经营管理，能够使集体资产价值实现大幅度增加，确保农民获取利益最大化的目的。

第二步，是在近郊农村中推行。由于受到中心城区的辐射带动作用，这些地区的经济有一定基础，农民对土地有一定的依存度，但作为农民仅有的资产，他们也渴望获得更多的收益，所以也具备推行股份制的思想基础。通过股份制可以加速土地流转，实现规模化经营，获得规模效益，农民还可以参与到合作社的生产经营当中，获取除分红外的一份工资。对于集体资产和集体建设用地通过股份制经营，规范化管理，实现集体资产保值增值，把获得的经济效益投入到集体公益事业中去，或是作为社员保障。

第三步，就是推广到远郊农村。对于这些远离城市、非农产业没有基础、发展条件比较差、土地对于农民就是“保命田”的纯粹农村，要实事求是，从当地实际出发，量力而行，因时因地推行，特殊情况实行“一村一策”，或者局部推进，以点带面地实施。

（三）坚持农民自愿原则，切实保障农民利益

实践证明，任何制度创新都要尊重群众的选择。在股田制改革问题上，也应尊重农民的意愿，不搞强迫命令。选择什么样的模式，应由农民根据当地的条件和自身的意愿自主决定。同时要切实保护那些把自己的承包地折价入股的股民的经济利益，基础性的工作就是重视地籍的调查整理和确权登记颁证工作。因为土地入股，必须办理交割手续，地籍资料不全，改革就无法启动。

目前我国农村集体土地存在着多个产权主体，虽然在我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》等重要法律中都明确规定，农村的土地归农民集体所有，但是“集体”是指哪一级，不同的法律规定的主体不同，如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中，被界定为乡（镇）、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中，则被界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。多个土地产权主体违背了财产所有权排他性的要求，必然会引致自然的人地矛盾上升为社会各产权主体之间的矛盾，为各地权主体行使收益权和处置权以及转让权埋下深刻的制度隐患。因此，“只有明确权利主体，才能顺利实行股份制改革”［3］。

1．界定集体土地的范围。

农民集体土地应该包括农村社区范围内的全部土地，即农民承包经营土地、没有发包的集体土地（机动地）、发包给本集体组织以外个人或组织经营的土地、乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地、村组范围内的未利用土地（包括池塘、水面等）和道路等公共用地、农民的宅基地等。

2．测量集体土地的面积。

要对村范围内的农用地、集体建设用地、村庄公共用地等全部进行实测。

3．对集体土地确权和股份量化。

要明确农民不仅有承包土地的经营权，而且具有集体土地的所有权，因此，要将集体土地进行股份股权量化到社区的每一个集体成员。

4．组建农民土地股份合作社。

由农民持股组建农民土地股份合作社，同时建立健全土地股份合作社的法人治理结构，从制度上保障农民对集体土地的所有权。

（四）股田制改革还要有宏观环境的配合

股田制改革，触及农村基本经营制度，涉及范围广、系统性强，必须与产权制度改革密切关联的各项制度同步推进。股田制需要相应的“土地规划、土地监督、市场管理、地籍管理、继承管理、土地限制、土地征用、地价地税地租管理等宏观政策的配合”［4］。比如，股田制首先要把土地折股量化，使土地实物形态价值化、资本化，农民可以买卖土地股权，为土地流转提供前提和可能。而要真正形成土地市场，必须有土地测量评级制度、土地估价制度、土地信用制度、土地交易制度和土地合同管理制度等相配套。股田制的推行还要有专门的组织精心谋划，科学论证，周密安排，有计划，有步骤地推进。

（五）遵循股田制的运行规律，规范合作社的管理

1．规范合作社组织形式，做到“政社分开”。

作为独立的企业法人，合作社须有独立的出资方式、数额、名称、住所等，与村行政组织之间必须完全脱钩。应当推行以下措施：（1）合作社董事会、监事会人员纯由社员股东大会选举产生，使其完全以社员的意志行事，以社员的利益为准则。（2）出台相关文件、法规严格要求村民委员会干部不得兼任农地股份合作社董事会、监事会成员。（3）明确规定乡村基层干部不得随意干预农地股份合作社的经营事务，县乡政府部门对此应负监管之责。

2．健全合作社的激励和约束机制，保证其确实为民服务。

建议通过实行现代股份合作社中的债权人治理机制、控制权竞争机制、经理市场和产品市场机制等，对合作社经营者形成内部和外部相结合的多重约束。通过实施有效的监督与制衡机制，对代理人行为进行严格审核、审查与监督，防止产生道德风险以及“内部人控制”现象，以实现合作社代理人和委托人利益与目标的一致。

3．创新股权流动机制，让合作社显现更大的活力。

不仅要让股权在合作社内部流动，更要探索土地股权在合作社外部流动的可行途径，让更多的能人加入到合作社的经营活动中来，使它创造出更大的效益，农民的收入才能更大化。

4．完善合作社收益分配制度，以使效率与公平兼顾。

应该遵循现代股份合作制“利益共享，风险共担”机制，完善合作社收益分配制度，以保证实现制度创新中公平与效率兼顾之目标。

［1］何官燕．农地股份合作制的理论研究与实践探讨［J］．经济师，2008（6）．

［2］温州市委、市政府．关于推进农村集体资产产权制度改革的实施意见（试行）［D／OL］．中国农经信息网，［2011－01－01］．http：／／www．caein．com／index．asp？xAction＝xReadNews＆NewsID＝65628．

［3］徐元明，蒋金泉．深入推进农村改革增加农民财产性收入［J］．江苏农村经济，2011（11）．

［4］蒋占峰．农地股份合作制的制度优势和创新绩效评价［J］．河南师范大学学报（哲学社会科学版），2003（3）．