师范生免费教育制度若干问题思考

裴建国

(海南师范大学政法学院，海南海口571158)

2007年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中指出国家着手“在教育部直属师范大学实行师范生免费教育”工作。[1]同年5月9日，教育部等部委颁布了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》(以下简称《实施办法》)，[2]并逐步形成师范生免费教育制度，2007学年度国家开始在6所教育部直属师范大学招收免费师范生。地方政府为了配合贯彻实施师范生免费教育制度，纷纷制定和实施师范生免费教育的政策和措施。实行师范生免费教育是惠及教育事业的大好事，但是，其中存在的一些问题不得不引起我们思考。

一 免费教育的切入点和目的实现

根据《实施办法》的规定，师范生免费教育的切入点是教育部直属师范大学，其目的是为了支持和提高基层教育事业。师范生免费教育以教育部直属师范大学作为切入点来为基层培养免费师范生，其实是找错了对象，使得师范生实行免费教育的目的难以实现。因为教育部直属师范大学目前只有6所，每年招收的免费师范生人数也不过一万多人，靠他们为广大的基层教育培养教师只能是杯水车薪，无能为力。此外，教育部直属师范大学都是国家重点大学，招生起点本来都比较高，师范生实行免费教育后，录取的学生质量要求比同等的重点大学要高出许多，让这么多优秀学生就读免费师范大学，毕业后再到基层去当中小学教师，其实是大材小用，是教师资源的严重浪费，完全没有必要，应该让他们有更高的发展，去攻读师范教育的硕士和博士，研究和发展我国的师范教育事业，充实到主要培养基层教师的地方师范院校，成为培养教师的优秀教师。

地方师范院校作为培养基层教师的主力军，是我国现实的实现师范生免费教育目的的真正平台和保障，应以它们作为师范生免费教育的切入点。因为地方师范院校与基层联系比较密切，比较了解各地对中小学教师的需求状况，培养的学生也能够比较好地适应基层教学，此外，地方师范院校招生人数多，并且主要来自基层，大多毕业后又容易返回基层，所以，师范生免费教育的切入点应该是地方师范院校。国家通过对地方师范院校实行师范生免费教育支持，可以加强地方师范院校建设，把大量优秀的学生吸引过来培养成才，能够加快提高基层教师队伍的素质。我们之所以舍弃在事半功倍的地方师范院校发展师范生免费教育事业，而热衷于对事倍功半的“教育部直属师范大学实行师范生免费教育”工作，其主要原因就是所选择的师范生免费教育的切入点脱离实际，没有找准对象，因此，制度目的难以实现。

二 免费师范生的自身发展

根据《实施办法》第五条的规定，“免费师范生毕业前及在协议规定的服务期限内，一般不得报考脱产研究生。免费师范生经考核符合要求的，可录取为教育硕士专业学位研究生。”

虽然《实施办法》为免费师范生的自身发展提供了解决途径，但是关于免费师范生自身发展的规定却存在着两个明显的缺陷:其一，教育部直属师范大学的脱产研究生来源问题。免费师范生不得报考脱产研究生，就意味着教育部直属师范大学的脱产研究生不能从重点师范大学毕业的学生中招收，只能来源于地方师范院校和非师范专业毕业生，而地方师范院校毕业生素质相对较差，非师范专业毕业生大多对报考师范类研究生不感兴趣，并且在本科学习期间没有经过师范课程学习和教师技能培训，如此的脱产研究生来源，教育部直属师范大学又怎么能够把他们培养成为优秀的师范研究生呢?没有优秀的师范研究生，肩负着培养师范生重任的地方师范院校的教师质量如何能够得到保证，又如何能够为广大的基层培养出优秀的师范毕业生呢?其二，教育硕士专业学位研究生的质量保证问题。给予免费师范生攻读非脱产的教育硕士专业学位研究生的特殊待遇，表面上给他们找到了研究生学习的出路，但实际上并没有真正给予他们有利的学习和提高机会，更多的是一种照顾和荣誉，这与目前社会上盛行的党政领导干部和企业老总在职研究生学习又有什么不同?通过短期集中突击学习的教育硕士专业学位研究生与长期全面系统学习的专业脱产研究生是不可比的，既不能使免费师范生的自身得到充分发展，也会导致教育资源的浪费。

保证免费师范生的自身发展，必须修改《实施办法》第五条的内容，取消免费师范生毕业前及在协议规定的服务期限内，一般不得报考脱产研究生的规定。应该允许免费师范生攻读脱产的研究生，但是，只能攻读脱产的师范类别研究生，并且通过严格的毕业手续和档案制度，保证毕业后在教育系统工作一定时间。

三 免费教育协议

根据《实施办法》第四条的规定，“免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上……国家鼓励免费师范生长期从教，终身从教，免费师范生未按协议从事中小学教育工作的，要按规定退还已享受的免费教育费用，并缴纳违约金。”

对免费师范生实行协议管理，是教育法制的一种表现，也是一种社会进步，但是，现行的有关规定和协议文件都存在着一些严重的缺陷，使得协议难以签订实现。[3]1．甲方(接受免费师范生的学校)和丙方(生源所在地省级教育行政部门)如何沟通协调，在这方面没有相应的规定。由于甲方和丙方往往属于不同的地区，虽然二者都是免费教育协议的当事人，但是，他们在协议中的身份、地位和作用并不相同，如果没有相应的沟通协调规定，会使免费教育协议的签订和实行产生麻烦。2．对违约情形规定得不全面。《实施办法》和协议文本只是列举了乙方(免费师范生)的违约情形，而没有对甲方和丙方的违约情形的规定，一旦由于甲方和丙方的原因导致协议受阻，如何认定和承担责任?国家的损害，乙方的损害又如何得到赔偿呢?协议违约在各方当事人都可能出现，《实施办法》和协议文本对违约情形应全面体现，否则，就是主体歧视。3．违约责任没有担保责任，难以承担。《实施办法》规定:“免费师范生未按协议从事中小学教育工作的，要按规定退还已享受的免费教育费用，并缴纳违约金。”但是，大学生毕业后流动性很大，并且收入比较低，靠他们自己来退还已享受的免费教育费用和缴纳违约金是不现实的，不太可能行得通，应规定由使用免费师范生的单位承担事后担保保障，这样一方面可以限制非接收免费师范生教育单位使用免费师范生，保证了基层教育需要，另一方面则保证了免费教育费用的收回，违约金的缴纳。[4]4．对协议争议没有明确的解决途径。师范生免费教育协议是一种广泛使用的特殊协议，容易产生争议，应该有明确的解决途径，否则，一旦发生争议就难以解决。最后，协议实行的监督不明。免费教育协议的实行需要监督，但是，《实施办法》没有对监督主体及其职能做出规定，由于没有对监督主体及其职能做出规定，并且甲、乙、丙三方是不同性质的主体，处于不对等的状态，自然会由居于支配地位的甲、丙一方或双方共同来监督协议实行，导致甲、丙在协议实行中既当运动员，又当教练员，这既不符合常规，又使乙处于不利的状况。

四 免费师范生就业选择

依据《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》规定，要求免费师范生毕业后必须回到生源所在的市(州)基层从事中小学教育十年以上;需要安排到城镇学校工作的免费师范毕业生，必须要先到农村的义务教育学校任教服务二年。国家实行师范生免费教育制度的主要目的，就是想通过提供特殊的支持和帮助，为县以下(不包括县城，下同)的中小学提供高质量的教师，尽快提高基层教育事业。既然是为县以下中小学提供高质量的教师，支持和帮助提高基层教育事业，那么，免费师范生毕业后就应该到所在地县以下中小学学校从事教育工作，但是，现实并非如此。据《人民日报》公开的调查数据，[5]2011年，在17个招收免费师范生的省区的10597名免费师范毕业生中，有11个省区到县以下中小学工作的免费师范毕业生为0，有2个省区各为2人，其余省区也都不超过五分之一。例如广东省，当年免费师范毕业生78人，3人违约拒绝当老师，73人安排在城市或县城，只有2人到县以下中小学学校任教;又如海南省，90名免费师范毕业生中有68人安排在省市，22人安排在县城，没有一人到县以下中小学学校任教。即使首届免费师范生中有117人到农村就业，成为全国各省之最的陕西省，到农村就业的人数占总数1303名的比例也不到10%。相当多免费师范生在城市或县城从事教育工作，有的省区主要安排在城市里，甚至有的免费师范生已经转业从事非教育工作，所有这些都严重地背离了师范生免费教育制度最初追求的目标。

免费师范毕业生利用国家提供的特殊政策成就自己，但却在基层教育的门口久久徘徊、不愿意下去，更不愿意长期停留。国家则希望通过特殊政策支持他们能够“下得去、留得住、干得好”，为发展我国的基层教育事业作贡献。而地方政府考虑更多的是如何加强当地重点学校建设，提高升学率和高考录取率，三者的落脚点和利益存在严重的冲突。这就是当前我国师范生免费教育制度实施的现实成果，因此，必须修改和完善现行制度，才能最终实现培养免费师范生的目的。[6]

[1] 温家宝．政府工作报告[N]．人民日报，2007－03－05．

[2] 教育部，等．教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法[N]．中国教育报，2007－05－09．

[3] 彭兴莲，邓猛．免费师范生的合同研究[J]．教师教育研究，2011(06):45－49．

[4] 教育部．教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法[N]．中国教育报，2010－05－26．

[5] 陈伟光，等．记者调查万余毕业生的去向:第一届免费师范生去了哪[N]．人民日报，2011－09－28．

[6] 张祥雨．浅析免费师范生可持续发展之路[J]．科教导刊，2011(06):46－47．